Ajuste fiscal viola legítima expectativa de contribuintes: o caso do Reintegra

Artigo produzido no âmbito das pesquisas desenvolvidas no NEF/FGV Direito SP. As opiniões emitidas são de responsabilidade exclusiva de seus autores.

O ajuste fiscal promovido pelo Governo Federal no ano de 2015, cujo objetivo é reduzir gastos e reequilibrar as contas públicas, já foi responsável por gerar uma série de mudanças e insegurança jurídica para os contribuintes brasileiros.

A redução dos subsídios tributários é um item estratégico da pauta de ajustes fiscais do ministro Joaquim Levy. Dentre tais medidas, em 27 de fevereiro de 2015, foi promovida a redução do Reintegra do percentual de 3% para 1%, com a edição do Decreto Federal 8.415, com vigência na mesma data de sua publicação no Diário Oficial e cujo impacto financeiro do corte é da ordem de R$ 2,36 bilhões em 2015.

O Reintegra consiste em um programa de política industrial com vistas a evitar a exportação de tributos dentro dos preços dos produtos brasileiros, garantindo a competitividade da indústria nacional no mercado global. As indústrias brasileiras assumem o compromisso de manufaturar bens com um conteúdo mínimo de insumos nacionais e, por sua vez, o governo devolve resíduos tributários incidentes sobre as cadeias econômicas, calculados sob o percentual de até 3% da receita de exportação.

Para todo o ano de 2015, o governo já havia projetado a renúncia fiscal no Projeto de Lei Orçamentária enviado ao Congresso Nacional e afiançado publicamente aos empresários o Reintegra sob o percentual de 3%, promessa atestada no Relatório de Gastos Tributários da Receita Federal do Brasil disponível em seu portal da Internet (Portaria MF 428/2014).

Criou-se, assim, a legítima expectativa das indústrias exportadoras brasileiras que poderiam contar com a integralidade do Reintegra em 2015 para fins de dimensionamento de seus preços, celebração de seus correlatos contratos comerciais e promoção das suas exportações, em prol da balança comercial brasileira.

Ocorre que o Decreto Federal 8.415 de 27 de fevereiro de 2015 quebrou o pacto com os contribuintes e reduziu abruptamente o Reintegra ao percentual de 1%, para o restante do ano em curso. A Administração Pública violou, pois, a confiança do contribuinte de contar com o Reintegra pelo menos durante o restante do ano de 2015.

Tradicionalmente o Supremo Tribunal Federal autorizava a diminuição ou revogação de incentivos fiscais com efeitos imediatos e sem a necessidade de observância da anterioridade nonagesimal e anual. Todavia, a nova composição do STF modificou esse entendimento, conferindo novos contornos jurídicos aos atos de revogação de incentivos fiscais, prestigiando o princípio da proteção à confiança e assegurando a aplicação da regra constitucional da anterioridade em casos semelhantes.

No recente julgamento do RE 564.225/RS, foram vencedores os votos dos ministros Marco Aurélio, Luís Roberto Barroso e Luiz Fux, no sentido de que o princípio da anterioridade tributária visa prestigiar a proteção à confiança dos contribuintes e é sim aplicável aos casos de revogações abruptas de incentivos fiscais.

Portanto, existem boas razões para que o Judiciário corrija os rumos dessa medida do ajuste fiscal do ministro Joaquim Levy e conclua que a redução abrupta do Reintegra em 2015 é ilegal e inconstitucional, pelas razões a seguir sintetizadas. 

Primeiramente, metas de ajuste fiscal não legitimam a violação ao direito constitucional que protege a segurança jurídica, e, por consequência, a confiança dos contribuintes nos atos da Administração Pública. No caso concreto, a confiança estava materializada no Projeto de Lei Orçamentária e nos relatórios de Gastos Tributários divulgados pela Receita Federal do Brasil que, inclusive, já haviam dimensionado o impacto financeiro da renúncia tributária do Reintegra para todo o exercício de 2015.

Além disso, há clara violação à regra do artigo 150, inciso III, alínea “b”, da CF/88 e do artigo 104, inciso III do CTN (ainda que aplicada por analogia), que exigem a observância da regra da anterioridade anual para revogação de incentivos com prazo certo e em função de condições. No caso concreto, o prazo certo da renúncia de 2015 está exteriorizado na Portaria MF 428/2014 e as condições do Reintegra estão relacionadas ao compromisso da indústria de exportar com conteúdo mínimo nacional, para fins de ressarcimento dos resíduos tributários que o programa visa recuperar.

Não se questiona a importância do ajuste fiscal para a retomada do crescimento econômico brasileiro. É sim necessário o aperfeiçoamento e eventuais cortes em subsídios como forma de eliminar distorções e ineficiências do mercado. Entretanto, nada justifica medidas extremadas do Governo que relativizem preceitos constitucionais basilares do ordenamento jurídico-tributário, tal como a segurança jurídica e a proteção à legítima expectativa dos contribuintes.

Não é demais relembrar as lições de José Gomes Canotilho sobre o tema: “O homem necessita de segurança para conduzir, planificar e conformar autônoma e responsavelmente sua vida. Por isso, desde cedo se consideraram os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança como elementos constitutivos do Estado de Direto”.1

A quebra de pactos poderá em um curto prazo repercutir no atingimento da meta fiscal de superávit, mas no médio e longo prazo deixará a contingência para as gerações futuras e mitigará qualquer possibilidade de um bom relacionamento entre Fisco e contribuintes, pautado na confiança e na cooperação, sendo este o caminho seguido por reformas tributárias bem sucedidas ao redor do mundo2. O Brasil não deve seguir na contramão.