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Disparidades regionais

Descompasso federativo no financiamento da saúde pública brasileira

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Por outro lado, a Desvinculação de Receitas da União (DRU) prevista no artigo 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) mitiga, parcialmente, as fontes vinculadas de receitas que poderiam suportar a execução dos gastos autorizados[15] na lei orçamentária para a saúde.

 

Nesse sentido, a manutenção ao longo de 21[16] anos, por meio de 7[17] emendas à Constituição Federal de 1988, todas elas inseridas no ADCT (artigos 71, 72 e 76), da DRU reclama questionamento acerca da sua conformidade constitucional. Ora, tal regime excepcional e transitório de desvinculação de receitas já deveria ter expirado e, com o passar abusivo do tempo, revela-se progressivamente inconstitucional, nos termos assinalados pelo Supremo Tribunal Federal no RE 135.328/SP, e inadmissível omissão de custeio adequado como sinalizado no voto do ministro Celso de Mello proferido na ADPF 45/DF.

Vale lembrar, a esse respeito, que — para o cumprimento do direito fundamental à educação (artigo 212, CF) — já se corrigiu esta forma prejudicial de subfinanciamento, decorrente da DRU, na forma dos parágrafos 2º e 3º do artigo 76 do ADCT, desde a EC 59/2009, o que evidencia que essa metodologia de desvinculação (originariamente “transitória”, mas que tem sido reeditada há vinte anos) também é equivocada para a saúde.

Mas como propositivamente lidar com tal contexto? Esta é a angústia que persiste.

Passados quase 30 anos de vigência do novo texto constitucional, é chegada a hora de assentar que vedação de retrocesso para o financiamento constitucionalmente adequado do direito à saúde não seja interpretada apenas como vedação de extinção do seu arranjo protetivo. É importante que se passe a entender tal princípio também como vedação de estagnação imotivada, bem como vedação da interpretação restritiva que retire a possibilidade fática de o direito fundamental à saúde progredir.

Diante desse complexo cenário que onera o pacto federativo e amesquinha a máxima eficácia do direito à saúde, é que seria possível atrair a incidência do binômio “possibilidade-necessidade” objetivamente aferido no exame de pedido de prestações alimentícias, em consonância com o parágrafo 1º do artigo 1694[18] do Código Civil brasileiro, para, por meio de interpretação analógica, reequilibrar federativamente o dever estatal de custeio das ações e serviços públicos de saúde.

Quem tem maior capacidade arrecadatória deveria ser proporcionalmente implicado na necessidade de custeio do SUS, já que o financiamento da saúde pública e, em particular, os recursos federais destinados ao setor devem ser rateados entre os três níveis da Federação “objetivando a progressiva redução das disparidades regionais”, conforme o artigo 198, parágrafo 3º, inciso II da Constituição de 1988.

O critério estagnado de gasto mínimo da União (piso que opera como teto[19]) faz com que haja um patamar falseado de reserva do possível nas leis federais de orçamento anual. Como tem sido levantado no âmbito do Inquérito Civil Público 1.34.001.003510/2014-07, conduzido pelo Ministério Público Federal e pelo Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, o subfinanciamento federal da saúde pública no Brasil remonta à própria origem da EC 29/2000 e decorreria da confluência de variáveis como DRU, existência de contabilizações indevidas, cancelamento de restos a pagar contabilizados como ASPS e inexecução de dotações autorizadas.

Por ser tão antigo e crônico, começam a surgir no horizonte possibilidades discursivas de controle desse impasse no custeio do direito à saúde. Esta, afinal, é a esperança que opera como razão de ser deste artigo.

Uma rota interessante e que militaria no sentido de promover o controle incidental das tensões acima expostas passa pela inversão do fluxo da chamada “judicialização da saúde”, para impor à União o ônus argumentativo de vir se defender em ações judiciais propostas pelos Municípios para ressarcimento, em sede de responsabilidade solidária, do quanto esses gastaram com ações judiciais nos últimos 5 (cinco) anos.

Como já dito, o adensamento quantitativo e qualitativo de demandas judiciais na área da saúde tem sido suportado majoritariamente pelos Municípios e Estados. Como o Supremo Tribunal Federal admite a responsabilidade solidária[20] entre os entes da federação em relação ao dever de consecução do direito à saúde, não seria desarrazoado imputar à União, ainda que por meio de ações regressivas, a responsabilidade pela falta de custeio adequado do SUS ao longo dos últimos anos.

Em sede de ações regressivas, os municípios interessados poderiam, desse modo, apresentar o desequilíbrio federativo no custeio das ações e serviços públicos de saúde, não para buscarem reaver o excedente fiscal do quanto eles verteram a título de gasto mínimo em ações e serviços públicos de saúde, mas para imporem, de fato e de direito, maior corresponsabilidade fiscal da União no custeio do SUS.

Se a progressiva redução das disparidades regionais deveria constitucionalmente ser a finalidade do rateio dos recursos federais destinados à saúde pública em âmbito nacional e se ainda não tem sido assim, é tempo de reclamar para corrigir o descompasso federativo e a fragilidade fiscal do direito à saúde em favor de toda a sociedade.

Possível e necessário reequilíbrio, eis o que se espera.


[1] Conforme o art. 198, §§2º e 3º da CR/1988, regulamentado pela LC 141/2012, o Município deve aplicar 15% (quinze por cento) da sua receita de impostos e transferências.

[2] Disponível no endereço  http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/ribeiraopreto/2014/01/1403246-uma-em-cada-5-cidades-de-sp-gasta-mais-que-o-dobro-do-exigido-na-saude.shtml (acessado em 02/03/2015).

[3] Para um debate mais profundo a respeito do novo regime constitucional de gasto mínimo da União em saúde, ver o artigo publicado em coautoria com o prof. Ingo Wolfgang Sarlet e disponível http://www.conjur.com.br/2015-mar-24/gasto-saude-previsto-ec-862015-piso-nao-teto

[4] Tese denominada: “FINANCIAMENTO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS E FEDERALISMO: Um estudo comparativo sobre a progressividade constitucionalmente conquistada na educação e a guerra fiscal de despesa na saúde do pós-EC 29/2000” e apresentada pela articulista ao Programa de Pós-Doutorado em Administração da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas – EBAPE/FGV, sob supervisão da Profa. Dra. Sonia Fleury, em dezembro de 2010.

[5] Segundo o Conselho Nacional de Saúde (http://conselho.saude.gov.br/ultimas_noticias/2005/ec29.htm, acesso em 23/03/2015), em 2003, apenas 11 (onze) Estados da Federação cumpriam adequadamente a Emenda Constitucional nº 29/2000: Acre, Amazonas, Amapá, Bahia, Pará, Rio Grande do Norte, Rondônia, Roraima, São Paulo, Sergipe e Tocantins. Os demais 16 (dezesseis) Estados (Alagoas, Ceará, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Santa Catarina) e o Distrito Federal tiveram resultados deficitários de aplicação do piso constitucional em ações e serviços públicos de saúde.

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 É procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, associada à Associação do Ministério Público de Defesa da Saúde (AMPASA), Pós-Doutora em Administração pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da FGV/RJ e doutora em Direito Administrativo pela UFMG.

Revista Consultor Jurídico, 4 de abril de 2015, 9h42

Comentários de leitores

1 comentário

Ótimo artigo

George Rumiatto Santos (Procurador Federal)

Parabéns pelo excelente artigo.
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Apesar do reconhecimento da solidariedade, o Judiciário nega sistematicamente a possibilidade de se incluir a União no polo passivo das ações, como, por exemplo, por meio de denunciação à lide. Com isso, os Municípios arcam sozinhos com a despesa, apesar da solidariedade.
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A ação regressiva talvez seja um caminho, mas gera nova ação, aumentando a judicialização.
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Discussão realmente importante para o arranjo federativo.

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