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Onerosidade excessiva

Adiar repactuação de dívidas municipais pode gerar enxurrada de ações

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De olho no apoio de prefeitos e de governadores no pleito presidencial do ano passado, os congressistas aprovaram um projeto de lei renegociando o indexador das dívidas daqueles entes públicos. A dívida dos municípios que seria reajustada pelo IGP-DI mais juros de 6% a 9% ao ano passaria a ser corrigida pela variação do IPCA mais juros de 4% ao ano, conforme a Lei Complementar 148.

Neste ano, necessitando o governo de fazer um ajuste fiscal, veio ele a entender que não seria possível aplicar a lei imediatamente, o que levou o município do Rio de Janeiro a ingressar em juízo, obtendo decisão liminar autorizando a depositar os valores devidos de acordo com o estipulado na Lei Complementar 148.

Por outro lado, a Câmara dos Deputados já aprovou em tempo recorde um projeto regulamentando a mencionada lei complementar, demonstrando que concorda com a intenção do governo de adiar a aplicação da lei.

Pelo que se vê, é grande o desgaste do governo em não querer cumprir a lei, pois os atingidos por ela também tem poder, pois são membros da federação e resolveram não aceitar a mudança do que fora combinado com a União e que virara lei.

Assim, torna-se bastante interessante conhecera decisão de tutela antecipada proferida pelo ministro Luis Roberto Barroso na Ação Cível Originária 2.178 proposta pelo Espírito Santo em face da União Federal, para ver quão inglória é a tarefa do governo de querer adiar a incidência da Lei Complementar 148. A aludida ação trata de litígio entre estado e a União e faz acurada interpretação das regras de correção da dívida à luz dos princípios que regem a federação, para concluir pela ilegalidade do reajuste convencionado face à onerosidade excessiva na aplicação da correção pactuada no contrato de cessão de royalties de petróleo e gás natural.

Transcrevemos alguns tópicos da fundamentação da decisão, que socorreu o estado-membro e considerou onerosamente excessiva a correção pactuada.

“No âmbito da Federação brasileira, União e Estados relacionam-se entre si tendo por objetivo a realização dos fins constitucionais da República, inspirados pelo melhor atendimento possível do interesse público. Suas relações não podem ser regidas pela lógica privada e, sobretudo, capitalista, baseada na equação risco-lucro, sem qualquer temperamento. 

Por certo, pessoas jurídicas de direito público podem almejar a obtenção de lucro na celebração de negócios jurídicos, inclusive entre si. No entanto, o ganho exacerbado de um dos entes, em detrimento do outro, não pode ser visto como um mero efeito colateral do sistema de livre mercado. Em rigor, como se sabe, o desequilíbrio grave já não é tolerado nem mesmo nas relações privadas. Com muito mais razão não poderá ser aceito com naturalidade na relação entre entes federativos. Ao contrário, tal relação é condicionada pela Constituição e há de ser movida por objetivos comuns de atendimento à população, prestação de serviços públicos adequados e desenvolvimento harmonioso. A lógica de ganhos e perdas do sistema privado não se transplanta acriticamente para as relações entre União e Estados.

Tal circunstância se torna tanto mais relevante quanto se observa que o próprio sistema constitucional já proporciona à União Federal uma posição privilegiada. Com efeito, além de uma concentração tributária relevante e da arrecadação de inúmeros fundos geradores de recursos extras (FGTS, FAT), cabe à União, ainda, definir e conduzir a política econômica do país. Sem mencionar o poder de emitir moeda. Nesse contexto, não parece razoável que a União possa impor a Estados cronicamente fragilizados condições contratuais draconianas ou agravadoras de desequilíbrios.

Observo, ainda, para declinar um último elemento de minha pré- compreensão acerca da questão, que o federalismo fiscal brasileiro vive um momento delicado, marcado por insuficiências e desequilíbrios. Para tal situação contribuem, entre outros fatores, o centralismo tributário da União, a desoneração tributária que produz impactos sobre o Fundo de Participação dos Estados, uma guerra fiscal de todos contra todos e as obrigações de amortização da dívida dos Estados com a União. A interpretação de normas e contratos entre os entes federativos não pode desconsiderar essa realidade fática, cujo equacionamento mereceu, inclusive, a instituição de uma Comissão Especial Externa do Senado Federal, que estudou amplamente a matéria e apresentou inúmeras sugestões relevantes.

Em suma: os entes que compõem o Estado federal não são competidores ou oponentes; ao contrário, são entidades constituídas para exercer o poder político em nome do mesmo conjunto de cidadãos. Isso torna no mínimo questionável que o ente central e maior se comporte como se fosse um agente econômico atuando em um mercado competitivo, em busca do maior ganho possível, às expensas do ente menor. Justamente ao contrário, União e Estado devem conduzir-se como parceiros em busca de objetivos comuns, que correspondem, em essência, à realização do interesse público primário. A busca de cada ente por ganhos financeiros – correspondente ao interesse público secundário, relevante para o próprio financiamento da atividade estatal – não pode se sobrepor a essas exigências, sob pena de se colocarem os meios acima dos fins”.

Parece que se o governo insistir em descumprir o que prometeu aos outros membros da federação, veremos uma enxurrada de ações judiciais entre municípios e a União Federal. Isto somente não ocorrerá caso sancionado o projeto de repactuação das dívidas aprovado esta semana na Câmara dos Deputados, pois ao contrário dos eleitores que acreditaram nas promessas eleitorais e tem que esperar quatro anos para reagir a promessas descumpridas, já há município o fazendo, apesar da ação legislativa. Desgaste desnecessário que somente revela a incompreensão da União Federal quanto ao que é uma federação.

 é advogado.

Revista Consultor Jurídico, 1 de abril de 2015, 6h14

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