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Contencioso Virtuoso

Acesso a decisões administrativas previne conflitos

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Artigo produzido no âmbito das pesquisas desenvolvidas no Núcleo de Estudos Fiscais (NEF) da Direito GV. As opiniões emitidas são de responsabilidade exclusiva de seus autores.

O Índice de Transparência do Contencioso Administrativo Tributário (ICAT) é um instrumento criado pelo NEF/Direito GV para medir o nível de transparência das instâncias administrativas dos Estados brasileiros, aferível pelo grau de acesso dos cidadãos aos autos de infração, às decisões de 1ª e 2ª instância e aos relatórios de gestão, por consulta aberta em portais na web, a qual seja livre de qualquer obstáculo como a realização de cadastro, a necessidade de ser parte no processo administrativo ou outro acesso especial.

Dar ampla publicidade aos atos estatais é pressuposto básico do Estado Democrático de Direito, que propicia o indispensável controle pela sociedade, seja em favor dos direitos individuais, seja para a tutela impessoal dos interesses públicos. O ICAT é um mecanismo capaz de estimular uma competição positiva entre os Conselhos Administrativos Fiscais de todo o Brasil por uma atuação cada vez mais transparente, incentivando-os a agir conforme as expectativas da sociedade sem apelar para estratégias estritamente punitivas. [1]

A 1ª aferição do ICAT, publicada em 2013, chamou a atenção para uma situação preocupante, pois se constatou que, dos 27 Estados, apenas 2 permitiam na web a consulta ao inteiro teor das decisões de 1ª instância, sendo eles São Paulo e Santa Catarina.

As justificativas apontadas pelos Estados que não propiciam essa consulta na web foram a forte preocupação com os limites da Lei de Sigilo Fiscal e as dificuldades internas dos setores da Sefaz responsáveis pela informática. É grande o receio em alguns Estados de revelar dados das autuações e suportarem prejuízos decorrentes dessa divulgação.

Em relação às decisões de 2ª instância, a situação não é tão grave, mas está longe do ideal de transparência esperado numa democracia tributária, já que apenas 10 Estados da Federação autorizam a consulta de seu inteiro teor na web, quais sejam: Amazonas, Bahia, Espírito Santo, Minas Gerais, Paraíba, Rio de Janeiro, Santa Catarina, São Paulo, Sergipe e Tocantins.

O sistema tributário nacional vive um verdadeiro caos, devido à complexidade de suas normas jurídicas. Em muitos países, a legislação tributária brasileira é referida por acadêmicos como exemplo de modelo ruim, o qual não deve ser copiado. Mesmo diante dessa dificuldade, insiste-se em não divulgar o modo como o Estado aplica e interpreta a sua própria legislação tributária, gerando cada vez mais insegurança jurídica.

No V Colóquio Internacional do NEF/Direito GV, ocorrido em novembro de 2013, Fátima Cartaxo, especialista setorial em gestão fiscal e municipal do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em sua palestra, afirmou que o contencioso administrativo é um poderoso veículo para promover a democracia tributária por permitir ao contribuinte expressar sua inconformidade e insurgir-se contra a aplicação da norma, descortinando lacunas, imprecisões e impropriedades. [2]

É uma oportunidade para aperfeiçoar o sistema fiscal, pois os problemas aparecem de forma sistematizada, explicitando-se os critérios jurídicos interpretativos e oportunizando-se a pacificação de conceitos e teses. Contudo, é imprescindível que exista um processo contínuo de retroalimentação (feedback), aproveitando-se o que é discutido nos processos para que os litígios não se eternizem. Isso é possível mediante a disponibilização do inteiro teor das decisões de 1ª e 2ª instância, e pode ser intitulado “contencioso virtuoso”.

Ao tornar formalmente compreensível como a Administração Tributária interpreta a norma jurídica, reforça-se a segurança jurídica, promove-se a confiança nas atividades do Estado, cria-se um ambiente mais cooperativo entre o Fisco e a sociedade e estimula-se o pagamento correto e espontâneo do tributo, pois os contribuintes tendem a conformar suas atividades fiscais às decisões administrativas tributárias que são proferidas.

Além disso, é uma maneira de orientar os auditores fiscais a autuarem de modo mais uniforme, evitando que surja o litígio pernicioso, o qual fomenta a indústria do contencioso administrativo e produz entraves para o desenvolvimento do país.

Se for permitida a consulta a qualquer cidadão na web ao inteiro teor das decisões de 1ª e 2ª instância administrativa por todos Estados brasileiros, como prevê o ICAT, haverá a prevenção de futuros conflitos, pois o contribuinte saberá de antemão como a lei tributária é interpretada e aplicada pelo Fisco, viabilizando a realização dum planejamento capaz de evitar práticas inadequadas e inoportunas.

Um dos grandes desafios no âmbito do Direito Tributário é aproximar a tributação da realidade de cada indivíduo, tornando-a compreensível, para efetivar a cidadania tributária. Dar ao cidadão conhecimento tributário é trata-lo com dignidade. Aliás, compete ao Estado fornecer informações à sociedade possibilitando uma avaliação correta do custo de cada operação a ser realizada, só assim a economia alçará voos mais altos e sustentáveis. [3]


[1] BRAITHWAITE, John. Responsive Regulation and Developing Economies. Word Development Vol. 34, N.º 5, 2006, p. 884-898.

[2] Disponível em http://vcoloquiodonef.blogspot.com.br/ Último acesso em 23 mar 2014.

[3] OLIVEIRA, Júlio M. de. A relação entre educação, transparência, democracia e qualidade da tributação. In: Tributação e Desenvolvimento. Homenagem ao Professor Aires Barreto. São Paulo: Quartier Latin, p. 389.

 é pesquisadora do Núcleo de Estudos Fiscais (NEF) da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas (FGV). Doutoranda em Direito Tributário pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP).

Revista Consultor Jurídico, 27 de março de 2014, 13h26

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