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Contas à Vista

Hora é de “apertar o cinto” e contingenciar gastos

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Foi amplamente noticiado na mídia, no último dia 20 de fevereiro, o “corte” de R$ 44 bilhões no orçamento da União deste ano de 2014. Fato semelhante ocorreu, no mesmo período, com o município de São Paulo e outros entes da federação.

Este “corte” orçamentário é o conhecido “contingenciamento” para os versados no tema. Ou, para usar a expressão legal, “limitação de empenho”[1]. Termos técnicos aparentemente difíceis de compreender para aqueles que não atuam na área, mas que, pode-se notar, de grande importância, tanto que o assunto foi manchete nos principais meios de comunicação.

Embora a notícia venha com a aparência de novidade, trata-se de fato corriqueiro, já institucionalizado pela administração pública brasileira, tem ocorrido todo início de ano, e é importante e interessante compreendê-lo melhor.

O orçamento público, “a lei materialmente mais importante do ordenamento jurídico logo abaixo da Constituição”, nas felizes palavras do ministro Carlos Ayres Britto[2], contém a previsão de receitas e despesas para o exercício financeiro, que é anual (Lei 4320, de 1964, artigo 34). Deve haver, pois, grande preocupação em democratizar sua elaboração, de modo que, tendo seu processo iniciado pelo Poder Executivo, por força de determinação constitucional (Constituição, artigo 165, III), transforme-se em uma lei que represente com a maior fidelidade possível os interesses da sociedade. E, principalmente, não se pode descuidar de sua execução, para que a lei cumprida seja a imagem da que foi aprovada.

Sendo o orçamento anual, a previsão das receitas e despesas no orçamento contém valores que representam a atividade financeira durante todo o ano. Assim, as receitas nele previstas não correspondem a dinheiro existente e disponível, mas sim a uma estimativa da arrecadação que se concretizará ao longo de todo o exercício financeiro. O mesmo ocorre com as despesas, cuja previsão orçamentária, ato necessário para que sejam autorizados os gastos, por força do princípio da legalidade orçamentária, representa valores a serem despendidos durante o exercício financeiro. Esta autorização anual, para que se concretize, depende da arrecadação, com a qual deve guardar compatibilidade, razão pela qual a dotação orçamentária não autoriza, por si só, a realização da despesa.

Cabe ao Poder Executivo, responsável maior pela gestão das finanças públicas e que exerce o comando da execução orçamentária na maior parte da administração pública, estabelecer a programação financeira, dando cumprimento à lei orçamentária, ao “assegurar a liberação automática e oportuna dos recursos necessários à execução dos programas anuais de trabalho” (Decreto-lei 200, artigo 17). Por meio da programação financeira, compatibiliza-se a arrecadação com o gasto, e ajusta-se o ritmo da execução do orçamento ao fluxo de recursos, observando o estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 9º), que vincula o contingenciamento à necessidade de ajuste fiscal se verificada a frustração de receitas. Infelizmente não é o que se tem reiteradamente notado, pois “seu uso indiscriminado tem se firmado mais como um elemento das relações de poder existentes entre Executivo e Legislativo do que como uma ocorrência fundamentada na lei e na sistemática constitucional das atribuições parlamentares no orçamento público”.[3]

Ao fazê-lo, o Poder Executivo deve controlar o fluxo de recursos de forma ao mesmo tempo prudente, evitando o descontrole de contas, e de outro lado corajosa, impondo o ritmo adequado sem “frear” desnecessariamente os investimentos e a concretização das políticas públicas.

Deve também usar o contingenciamento tão somente como medida de ajustes na programação financeira do Estado, sem desviar-se dos programas e respectivos objetivos, resultados e metas previstos na lei orçamentária. Não pode ser um meio de transferir a decisão sobre onde, como e quanto gastar para o Poder Executivo, que lamentavelmente tem se utilizado desse instrumento para cumprir a lei orçamentária da forma que lhe convém. Muito pior é usar o contingenciamento para postergar despesas com vistas a “criar dificuldades para vender facilidades”, prática nada republicana, porém corriqueira, disseminada em toda a administração pública, e que tem sido utilizada como instrumento de cooptação de apoio político, corrupção e desvios de toda ordem, tema ao qual já me referi anteriormente em várias oportunidades[4]. Isto poderia ser facilmente evitado se a lei fosse cumprida, pois o artigo 4º, I, b da LRF delega às leis de diretrizes orçamentárias disporem sobre critérios e forma de limitação de empenho, o que poucos entes da federação fazem.

O contingenciamento é um importante instrumento de política financeira e gestão das finanças públicas, pois, além das funções já mencionadas, pode ser utilizado para privilegiar despesas mais relevantes, conferindo-lhes maior segurança jurídica ao garantir que não sejam passíveis de limitação de empenho, como autoriza expressamente o artigo 9º, parágrafo 2º da LRF.

Já há algum tempo observa-se, no início do ano, a edição de decretos de programação financeira e cronogramas de desembolso “conservadores”, estabelecendo “contingenciamentos preventivos” severos das despesas, com a clara intenção de “sinalizar o mercado” de que o governo pretende agir de forma a conter seus gastos e cumprir compromissos como os de atingir as metas de superávit primário. Daí surgirem as notícias dos chamados “cortes”, que, de fato, não necessariamente o são, pois o contingenciamento nada mais é do que uma postergação da despesa, não implicando em uma efetiva redução de gastos.

Trata-se, em verdade, de atos muito mais voltados a produzir efeitos midiáticos do que representativos de medidas concretas de maior controle e rigor nas contas públicas. Alexandre Schwartsman, em artigo recente, mostra que, em comparação com anos anteriores, os gastos no âmbito do orçamento federal continuam aumentando, a despeito dos contingenciamentos. Estes, na feliz expressão utilizada pelo autor, só tem “cortado vento”.

E, por vezes, os “cortes” recaem sobre os investimentos, despesas importantes para o desenvolvimento social e econômico, quando poderiam atingir despesas de custeio em setores menos relevantes, onde o desperdício se mostra mais presente, e o aproveitamento dos recursos está dissociado do interesse público.

Há, pois, que se dar maior atenção a este instrumento, que não à toa tem ocupado com frequência e destaque o noticiário. Além de receber a devida e merecida atenção, deve-se exigir que seja utilizado com seriedade, a fim de que possa ter a necessária credibilidade.

Os contingenciamentos, em verdade, são como as promessas de regime, cujos sacrifícios se promete “começar na próxima segunda-feira” — ou, para ser mais adequado a estes dias, “depois do Carnaval”. Mas todos sabem que da promessa à prática há um longo caminho a percorrer. O Estado brasileiro anda acima do peso. Não se apertam os cintos com promessas, é necessário muito mais do que isso. Precisamos de medidas mais concretas e efetivas para cortar as “gordurinhas”. E que não são poucas...


[1] Veja-se artigos 4º e 9º da LRF, dentre outros artigos e diplomas legais.
[2] STF, ADI-MC 4048-1/DF, j. 14.5.2008, p. 92 dos autos.
[3] Como exposto com precisão por Gabriel Lochagin, em recente dissertação de mestrado defendida junto à USP (“A flexibilidade da execução orçamentária”, São Paulo, 2012, p. 152-3).
[4] Veja-se especialmente as colunas publicadas em 3 de julho de 2013 (“Emendas ao orçamento e o desequilíbrio de poderes”), 28 de agosto de 2012 (“Transferências voluntárias geram desequilíbrio federativo”) e 7 de maio e 2013 (“Orçamento impositivo é avanço para a administração”).

 é juiz de Direito em São Paulo, professor associado da Faculdade de Direito da USP, doutor e livre-docente em Direito Financeiro pela USP.

Revista Consultor Jurídico, 11 de março de 2014, 8h00

Comentários de leitores

2 comentários

Dívida pública é obesidade mórbida

FNeto (Funcionário público)

Fico abismado como há um silêncio jurídico-doutrinário acerca dos obscuros meandros do sistema da dívida pública. Pouco se fala em auditoria, também termo técnico (seja lá o que isso signifique...), previsto no artigo 26 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Fala-se no aspecto midiático dos contingenciamentos... Se o Estado "está um pouco acima do peso", poder-se-ia dizer que a obscura dívida pública está em estado de obesidade mórbida. Parece até que não ocorreu uma CPI da dívida pública em 2010, na qual foram constatados vários indícios de ilegalidades. Aliás, a Constituição brasileira vincula a ação da República Federativa do Brasil à integração latino-americana. Pois então procuremos olhar com bons olhos a experiência equatoriana de realização de auditoria da dívida pública. Aliás, falar que o Estado "está um pouco acima do peso" soa um pouco estranho. Somos a 7ª economia mundial ao mesmo tempo que somos o 4º país mais desigual da América Latina. Em termos de peso, o Estado brasileiro é quase raquítico sob a perspectiva do andar de baixo da sociedade, v.g. falta saúde, falta educação, falta saneamento básico, falta transporte público de qualidade, falta segurança, etc. Fica a dúvida: esses termos seriam ou não técnicos? Em um aspecto, evidentemente, o Estado brasileiro está efetivamente "acima do peso": tributação regressiva. E, mais uma vez, é o andar de baixo da sociedade que se dá mal... Aliás, por falar em tecnicidade, como se deu a inserção da alínea "b" do inciso II do parágrafo 3º do artigo 166 da Constituição? Para Adriano Benayon e Pedro Rezende, tratou-se de uma fraude. Talvez esse seja um dos importantes motivos da existência de um movimento denominado Auditoria Cidadã da Dívida, coordenado por Maria Lucia Fattorelli.

E a dívida ativa

Wilson Jose Witzel (Juiz Federal de 1ª. Instância)

Prezado colega, enquanto falamos em apertar o cinto o que dizer da dívida ativa que está ultrapassando um trilhão? Alguma coisa muita séria precisa ser feita. Parabéns pelo artigo.

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