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Imunidade de advogado público deve ser protegida

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O Dia Nacional da Advocacia Pública é comemorado todo dia 7 de março em todo o território nacional.

Foi a Lei 12.636, de 14 de maio de 2012, que o institui como marco que reforça a história das carreiras responsáveis por essa nobre missão constitucional ao longo da organização da sociedade brasileira. Momento importante de refletir sobre os avanços e desafios para a consolidação de instituições públicas fortes e independentes para o exercício de atividades técnicas de orientação jurídica e de defesa das políticas e do patrimônio públicos.

A data foi escolhida em homenagem ao dia 7 de março de 1609, quando foi criado o cargo de procurador dos Feitos da Coroa, da Fazenda e do Fisco, na época do Brasil-Colônia. A função foi o passo inicial para a criação dos atuais cargos das carreiras da Advocacia-Geral da União (advogados da União, procuradores federais, procuradores da Fazenda e procuradores do Banco Central) e das Procuradorias Gerais dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, que contam todas, hoje, com mais de 20 mil membros em atividade.

Esses profissionais da advocacia pública atuam na estrutura da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios e suas principais funções incluem a postulação judicial e a consultoria, assessoria e direção jurídicas dos entes públicos.

José Afonso da Silva[1] adverte sobre a confusão de papeis com o Ministério Público ao longo da história brasileira, em que o Ministério Público Federal continuou funcionando como órgão tipicamente de Advocacia Pública da União, até 1988.

A divisão das funções advocatícias foi motivada por exigências de especialidade, uniformidade, racionalidade e eficiência, não havendo nada a estranhar quando a nossa Constituição Federal definiu as atribuições de defesa da sociedade e do Estado, em instituições distintas: Ministério Público e Advocacia Pública, desmembramento que teve como conseqüência a manutenção do princípio da equivalência entre seus membros.

A AGU, com 20 anos recém-completados, é a prova mais robusta desse processo de repartição funcional e institucional.

Nos estados e no DF, as Procuradorias Gerais têm um tempo maior de compreensão dessa divisão, porque contam com um bom número de estruturas institucionais e orgânicas que já ultrapassaram ou estão às vésperas de alcançar meio século de existência.

São exemplos as Procuradorias Gerais dos Estados do Rio Grande do Sul, Paraná, São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Goiás, Bahia, Piauí, Amazonas dentre tantas outras. Atualmente, todos os Estados e o Distrito Federal possuem as respectivas Procuradorias como determina a matriz do artigo 132 da Constituição Federal, sendo a última fundada em 2008, no Amapá, depois de duras lutas para tornar permanente e estável os serviços jurídicos estaduais. Infelizmente, essa ainda é uma realidade distante dos municípios brasileiros.

Hoje são diárias as notícias relacionadas à participação efetiva desses órgãos da advocacia pública em ações relativas a temas centrais da vida local, regional e nacional, como o Programa Mais Médicos; o fornecimento de medicamentos de alto custo; a proibição do fumo em locais fechados; a reparação dos danos identificados no julgamento do Mensalão; o caso Siemens/metrô de São Paulo; os precatórios; a demarcação de terras indígenas (como caso Raposa Serra do Sol); a Lei de Anistia; a Lei de Imprensa; as extradições de estrangeiros; a questão das células-tronco; a união homoafetiva; as ações de improbidade; as ações civis públicas; as licitações, contratos e convênios administrativos; as obras de infraestrutura mediante concessões de estradas, portos e aeroportos; as parcerias público-privadas; o orçamento, finanças e créditos públicos; a tributação; enfim, a maior variedade de temas que envolvam a definição, priorização, execução e custeio de políticas públicas sob responsabilidade dos entes públicos.

Nesse contexto, a clareza em relação ao papel do advogado público começa com a sua compreensão como parte da administração da Justiça.

O processo de evolução da advocacia pública remonta a parcas eras e partiu da indefinição de ramos e sub-ramos, até a caracterização encontrada no Título IV, Capítulo IV, da Constituição de 1988, que definiu as Funções Essenciais à Justiça, posicionando-a ao lado e em igual patamar de dignidade constitucional com o Ministério Público e a Defensoria Pública.

Ao redigir os artigos 131, 132 e 133 da Carta Magna, por certo não passou pela cabeça dos constituintes que o advogado atuaria na administração de tribunais e foros, atividade esta restrita aos magistrados e servidores especializados. Sua atribuição é, como protagonista, auxiliar no aprimoramento da Justiça e na construção da melhor decisão judicial.

Os estudos que tratam do tema ressaltam que o indispensável significa a necessidade absoluta de as partes estarem representadas por advogados para ingressar em Juízo. A razão é simples, é absolutamente indispensável uma boa defesa técnica para que as partes tenham bem expostos os seus interesses e que a decisão judicial seja a mais justa possível.

Mas, se isso é dito e repetido por todos, nem por isso é fácil saber realmente o que significa.

A primeira atuação do advogado é a de ser um pré-juiz, alguém que primeiro toma conhecimento do conflito e que, orientando e aconselhando a parte, pode evitá-lo. Por exemplo, informando que não lhe assiste razão e que uma ação judicial certamente seria temerária ou improcedente. Essa atuação técnica é tão ou mais relevante e rigorosa quando se parte para a atuação desses profissionais no exercício da advocacia pública, esta mais à mercê dos requisitos de juridicidade: legalidade, legitimidade e licitude.

Como citado no parecer apresentado em dezembro último perante a Comissão Especial da PEC 82/2007, o discurso da parcialidade não convence de que as funções advocatícias não sejam livres e imunes tecnicamente. Qualquer advogado, privado ou público, antes de estar atrelado a seus representados, está submetido à lei que regula a sua atuação e estabelece as condicionantes e limites legais de seu patrocínio, pois apenas dentro deles é possível atuar no interesse a ser postulado.

No exercício da advocacia pública, portanto, sobrepõem-se esses superiores interesses a quaisquer outros, tanto na atividade consultiva quanto na contenciosa. O advogado não pode nem deve ignorar esses limites, nem poderá violá-los a pretexto de sustentar interesses escusos, diz o professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto.

Não foi por outro motivo que o saudoso ministro do Superior Tribunal de Justiça Humberto Gomes de Barros, em palestra proferida quando da instalação da Associação dos Procuradores de Estado do Amapá, em Macapá, no dia 26 de setembro de 2008, pronunciou que a missão constitucional da Advocacia Pública lhe imputou grande responsabilidade, como função pública independente, autônoma e estável. Disse ele:

À procuradoria reserva-se, o monopólio do controle preventivo e da atuação judicial do Estado, na relação processual. Só esse órgão detém competência para orientar tecnicamente a atuação estatal e conduzir, tática e estrategicamente a defesa processual.”

Por isso, advertia o ministro que o advogado público é sempre advogado de Estado, na busca de soluções possíveis para as políticas públicas escolhidas pelos representantes do povo brasileiro e, nessa condição, deve:

1. orientar, não facilitar;

2. mostrar as dificuldades, sem camuflá-las;

3. denunciar a impossibilidade jurídica da pretensão;

4. alertar para as conseqüências da ilegalidade.

Não foi à toa que a Constituição Federal reservou o exercício da advocacia de Estado a advogados organizados em carreira permanente, investidos mediante concurso público e beneficiários de estabilidade após três anos de exercício funcional.

A coragem de apontar os caminhos jurídicos possíveis, sem receio de retaliações, ainda que contrariando momentaneamente pontos de vistas de outras instâncias jurídicas mais distantes do dia a dia do gestor público, torna o advogado público imune e essa imunidade profissional deve ser protegida institucionalmente, a fim de oferecer segurança a quem precisa gerir os interesses públicos com a necessária força criativa e promotora do progresso da sociedade brasileira.

É por reconhecer a importância desse relevante papel conferido à advocacia pública que rendemos nossa homenagem pela passagem do dia 7 de março, consagrado a lembrar, no curso da história, que não existem instituições públicas inúteis nem reféns de interesses menores do que aqueles coincidentes com a vontade soberana do povo brasileiro expressa na ordem jurídica definida por seus legítimos representantes e obediente aos valores fundamentais da República.


[1] No seu trabalho denominado “A Advocacia Pública e o Estado Democrático de Direito Revista de Direito Administrativo, São Paulo, n. 230, out/dez 2002, p. 282.

Lelo Coimbra é deputado federal (PMDB-ES).

Revista Consultor Jurídico, 10 de março de 2014, 17h31

Comentários de leitores

2 comentários

Imunidade privado

M. L. Silva (Professor Universitário - Administrativa)

A imunidade do Advogado Privado já está assegurado no Estatuto. Mas alguns Governos insistem em entender que o Estatuto do Advogado não se aplica aos Advogados Públicos, ou se aplica parcialmente. Enfim, é preciso ficar explicito que também os Advogados Públicos possuem independência técnica e imunidade com relação à sua atuação jurídica.

Próprio umbigo

Marcos Alves Pintar (Advogado Autônomo - Previdenciária)

E os advogados privados? Para esses a imunidade deve ser ignorada?

Comentários encerrados em 18/03/2014.
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