Precaução no Direito Ambiental não quer dizer o mesmo que prevenção

Durante muitos anos houve grande polêmica, na doutrina e na jurisprudência, nacional e estrangeira, sobre a eventual diferença entre o princípio da precaução e o princípio da prevenção. Muitos entendiam, e alguns doutrinadores ainda entendem, com respeitáveis fundamentos, os dois princípios como sinônimos. Nos últimos anos, contudo, a doutrina, a jurisprudência e a própria legislação evoluíram demonstrando a distinção entre ambos.

Sands refere que, enquanto o princípio da prevenção pode ser encontrado em tratados internacionais ambientais “e em outros atos internacionais, pelo menos desde os anos 30, o princípio da precaução começou a constar nos instrumentos legais internacionais em meados dos anos 80 do século passado”. [1]

O princípio da precaução definitivamente não se confunde com o princípio da prevenção. Autores como Fiorillo[2] e Sirvinkas[3] referem-se apenas ao princípio da prevenção. Milaré, embora não discorde dos que adotam a nomeclatura de princípio da precaução, por razões semânticas e terminológicas, adota o princípio da prevenção, por ser mais amplo e abarcar o princípio da precaução.[4]

A distinção entre o princípio da precaução e prevenção, todavia, deve avançar das distinções semânticas e lingüísticas para o campo da prática e da efetividade. A diferenciação inicia pelo fato de que o princípio da precaução, quando aplicado, trata-se de uma medida para evitar o mero risco, e o princípio da prevenção é aplicado para evitar diretamente o dano. O risco pode ser entendido como a possibilidade de ocorrência de uma situação de perigo. Já o perigo nada mais é do que a possibilidade de ocorrência de dano.

Assim colocados em uma reta, a qual será denominada de reta causal, a situação de aplicação do princípio da precaução estaria antes da situação de aplicação do princípio da prevenção em face do hipotético dano. Para melhor se compreender a situação, teríamos: a reta, representada pelo nexo causal (nc); a situação de aplicação do princípio da precaução (pp); a situação de aplicação do princípio da prevenção (pprev), e o hipotético dano (hd). Assim teríamos:

(nc)————-(pp)————(pprev)——————————-(hd)

De acordo com a reta causal, o princípio da precaução estaria sempre mais próximo do início do nexo causal e mais longe do hipotético dano. Estaria o princípio da precaução próximo ao princípio da prevenção, o que não impediria em determinadas situações,[5] a sua aplicação conjunta como refere Tessler.[6] Estaria, porém, o princípio da precaução, no que tange a sua aplicação, em regra, mais distante do hipotético dano. Isso porque o princípio da precaução deve ser aplicado quando não houver certeza científica de que a atividade sindicada não oferece risco de dano, e o princípio da prevenção deve ser aplicado, após, ou seja, quando a atividade sindicada causar danos com prévia comprovação científica.

Podem surgir perguntas sobre por que (pp) e (pprev) estão mais próximas de (nc) do que do ponto (hd). Isto porque no momento da aplicação do princípio seja pelo Estado-Juiz, Estado-Administrador, Estado-Legislador ou por mero empreendedor, com a (pp) e (pprev) objetiva-se afastar de todas as formas de (hd) que pode ter efeitos irreversíveis como em um acidente nuclear, destruição de extensa área de Mata Atlântica ou contaminação de pacientes com o vírus da AIDS por transfusão de sangue, portanto, quanto mais próximos de (nc) estiverem mais próximos estarão de evitar o (hd). Ou seja, precaução ou prevenção tardias nada mais são do que não precaução ou não prevenção.

Quanto ao momento de invocação do princípio da precaução, Wolfrun, refere que, “quanto mais sério for o dano, é provável que mais cedo o princípio da precaução tenha que ser invocado”. [7] Referida afirmação perde consistência, tendo em vista que dentro de um juízo de probabilidade, e dos limites que são impostos pelo próprio desenvolvimento científico, é muito difícil se verificar a intensidade do risco de dano. A Comunicação da Comissão da Comunidade Européia, por exemplo, refere que é possível se saber qual o momento de se invocar o princípio da precaução, estando isso condicionado a uma avaliação do risco, permitindo concluir que há possibilidade de impacto de um perigo sobre o meio ambiente ou sobre a saúde humana.[8]

Pode ser referido, ainda, que o princípio da prevenção tem a finalidade de se evitar o perigo concreto (comprovado cientificamente), e o princípio da precaução objetiva evitar o perigo abstrato (não comprovado cientificamente, mas que seja verossímil a sua ocorrência). O princípio da prevenção, por sua vez, pode ser aplicado para impedir que sejam praticadas atividades que já se sabem causadoras de danos, por fontes de informações científicas reconhecidas.

Já o princípio da precaução pode ser aplicado quando os dados científicos do risco da atividade a ser realizada são insuficientes ou contraditórios. O risco de perigo, nesse caso, pode ser meramente potencial, ou seja, configura-se com a possibilidade verossímil de nocividade da atividade, embora não se possa qualificar e nem quantificar os efeitos do risco. Assim, o princípio da prevenção visa a evitar o risco conhecido, e o princípio da precaução visa a evitar o risco potencial.

O princípio da prevenção tem por finalidade a adoção de ações ou de inações para evitar eventos previsíveis; já o princípio da precaução visa a gerir riscos em princípio não prováveis por completo. O princípio da prevenção visa a inibir o dano potencial sempre indesejável, e o princípio da precaução visa a impedir o risco de perigo abstrato. Quando se aborda o princípio da prevenção, deve-se passar da avaliação de risco de perigo – utilizada na análise do princípio da precaução – para a avaliação de concreto e forte risco de dano.

Outra diferença substancial entre os dois princípios é que o princípio da prevenção está calcado em uma certeza científica que determinada atividade causará danos. A ciência e o conhecimento por ela produzido são indispensáveis para a aplicação da prevenção. Assim os conhecimentos, empírico e popular, são completamente desprezados, quando se invoca o princípio da prevenção. Já o princípio da precaução parte de uma incerteza científica e, para ser implementado, deve partir de dados e fatos compreendidos e analisados pela ciência ainda que não conclusivos, mas também pode ser analisado em complementação através do prisma empírico, popular e holístico, o que demanda uma maior participação do povo na gestão do risco e na tomada de decisões pelo Poder Público.

Isso já ocorre nos estudos de impacto ambiental[9] em que os possíveis afetados pelo empreendimento são ouvidos pela Administração.[10] Refere Prieur, acerca dos estudos de impacto, auditoria e licenciamento ambiental, que a Convenção de Aarhus, de 1998, instaura, sob a forma jurídica de um tratado internacional, o princípio 10, da Declaração do Rio, que dispõe sobre a informação, a participação e o acesso à Justiça, em matéria ambiental. [11]

Para Hammerschimidt, o princípio da prevenção é uma conduta racional ante um mal que a ciência pode objetivar e mensurar, que se move dentro das certezas da ciência. A precaução pelo contrário enfrenta a outra natureza, a da incerteza: a incerteza dos saberes científicos em si mesmos.[12] Kourislky e Viney utilizam o perigo para caracterizar a essência do princípio da prevenção, e referem que é aquilo que ameaça ou compromete a segurança, a existência de uma pessoa ou de uma coisa e o risco, utilizado por eles para caracterizar o princípio da precaução, é a concretização de um perigo eventual mais ou menos previsível.[13]

Gomes refere que “a inovação do princípio da precaução relativamente ao princípio da prevenção – que obriga a uma antecipação da ação protetora perante a iminência de perigos para o meio ambiente, é a da extensão da atitude cautelar a riscos.” [14] Enquanto o princípio da prevenção lida com uma probabilidade concreta, a precaução vai além, cobrindo a mera possibilidade – mesmo a descoberto de base científica.

Observa-se que os corretos conceitos dos distintos princípios, precaução e prevenção, trazem à baila as suas semelhanças e as dessemelhanças. Dentre os elementos de fundo do princípio da prevenção observa-se que a certeza, ou quase certeza, de que a atividade praticada causará danos especiais distingue-se da incerteza de produção de danos fundadamente temidos no caso do princípio da precaução. Em ambos os casos, contudo, existe a possibilidade de o Poder Público evitar o dano.

Há pouco tempo se pôde observar a retirada do mercado do antiinflamatório Prexige pelo governo australiano em face de danos cardiovasculares e hepáticos causados aos seus consumidores.[15] A utilização do medicamento teria causado ainda a morte de duas vítimas na Austrália. O caso Prexige é elucidativo: o princípio da precaução não foi levado em consideração em face das incertezas científicas que cercavam a segurança da comercialização do produto. A empresa fabricante produziu, e o governo australiano permitiu a sua venda antes que as mortes fossem causadas.

Posteriormente, o nexo causal chegou ao seu fim e culminou em mortes. O referido nexo de causalidade poderia ter sido, mas não foi interrompido. Após, ocorridas as mortes, em virtude da não-aplicação do princípio da precaução, conhecida a potencialidade lesiva do medicamento com base em certeza científica, ele deixou de ser comercializado pela empresa fabricante na Austrália, e o governo daquele país passou a proibi-lo.

Esse é o típico caso de não-aplicação do princípio da precaução – em um primeiro momento – e posterior aplicação do princípio da prevenção. Alves, ao distinguir o princípio da precaução do princípio da prevenção, refere que, ao se aplicar o princípio da prevenção, “evita-se a repetição ou reiteração do comportamento lesivo”.[16]

Após a aplicação do princípio da prevenção pelo governo australiano, novas mortes provavelmente foram evitadas com a interrupção do nexo causal consubstanciado pelo fim da comercialização do Prexige. Quando as medidas de precaução não são aplicadas, falham, ou são adotadas de forma insuficiente, o dano injusto corre grande risco de ocorrer.

No Brasil, recentemente, a Anvisa cancelou o registro do Prexige, em virtude de possíveis danos cardíacos e hepáticos causados pelo referido medicamento aos seus usuários.[17]

No mais das vezes, como no caso Prexige, quando ocorre o dano injusto, observa-se ao longo do seu nexo causal a ausência de tomadas de medidas de precaução. Outras vezes, como referem Cafferatta e Goldenberg, ainda que medidas de precaução sejam tomadas, os efeitos adversos podem superar essas medidas ocasionando o dano injusto. [18]

O exemplo de aplicação do princípio da precaução a fim de impedir danos à saúde humana decorrentes da comercialização de alimentos atingidos por radiação nuclear é típico. No caso de Chernobyl (1986), por exemplo, o Poder Judiciário[19] impediu a comercialização de carne bovina proveniente daquela região. Muito embora o princípio da precaução não fosse manejado, naquela época, por uma noção conceitual no Direito brasileiro, as decisões na prática foram no sentido de sua aplicação. Isso porque não havia como se saber com absoluta certeza se a carne importada pelo Brasil causaria danos à saúde da população. Talvez até não causasse, pois não se sabia ao certo se a radiação havia atingido, e em que extensão, o rebanho abatido. Todavia, por cautela, se preferiu não expor a população ao risco de ocorrência de danos à saúde em face de possível contaminação da carne bovina proveniente da extinta URSS.

Nos caso do cigarro, como exemplo de incidência do princípio da prevenção, podemos observar que é indiscutível e comprovado pela ciência,[20] e até mesmo por experiências empíricas, que o tabagismo praticado em ambientes coletivos fechados vitima os presentes como fumantes passivos. É de se discordar de Sunstein que aborda o caso do tabaco como exemplo do princípio da precaução,[21] pois a ciência firmou consolidado entendimento que o cigarro causa câncer, enfisema pulmonar e problemas cardíacos que levam à morte. Logo, presente a certeza científica, incide o princípio da prevenção para evitar danos à saúde das pessoas.

Por outro lado, um exemplo de obrigatória aplicação do princípio da prevenção por toda a humanidade é o caso da emissão de gases de efeito estufa, [22] responsáveis pelo aquecimento global, que, como comprovado cientificamente, é o causador de inúmeros danos irreversíveis ao meio ambiente e à saúde pública.[23] Gore, para exemplificar, refere que um mês antes de o furacão Katrina atingir os Estados Unidos, causando milhares de mortes e desabrigados em New Orleans, e um prejuízo de bilhões de dólares, uma pesquisa do Massachussets Institute Technology- MIT deu respaldo ao consenso científico de que o aquecimento global está tornando os furacões mais poderosos e destrutivos.[24]

Os Estados Unidos e a Austrália, por sua vez, são os únicos países no mundo que não assinaram o Pacto de Kyoto,[25] que visa à limitação da emissão de gases-estufa em face da evidência científica dos danos causados pelo aquecimento global. Essa ausência de prevenção, com o tempo, pode gerar a responsabilização dos referidos países, no plano internacional e interno, em face dos danos causados por catástrofes ambientais geradas pelo aquecimento global. Evidentemente que outros países, que assinaram o Pacto de Kyoto, mas não o cumprem, também poderão ser responsabilizados por danos decorrentes do aquecimento global que a ciência está, dia após dia, a comprovar com maior exatidão e probabilidade de certeza.

A Organização Mundial do Comércio tem apreciado de forma equivocada a incidência do princípio da precaução ao confundi-lo com o princípio da prevenção. A OMC, por intermédio do seu órgão de apelação, segundo Sadeleer, reconhece que os Estados possuem, em virtude de acordo comercial, a liberdade de escolher o nível de proteção sanitária que julgam apropriados. As nações podem, conseqüentemente, introduzir ou manter as medidas sanitárias que implicam um nível de proteção mais elevado. Todavia, essas medidas devem ser baseadas em princípios científicos e não podem ser mantidas sem provas científicas suficientes. Conclui Sadeleer que “a justificação científica impõe-se aqui como um verdadeiro paradigma” imposto pela OMC.[26]

A posição da OMC parece que está equivocada na referida apreciação, ainda que indireta do princípio da precaução, pois, ao exigir prova científica suficiente, está a negar a aplicação do princípio da precaução e a admitir apenas a aplicação do princípio da prevenção, porque a incerteza científica é justamente um dos elementos essenciais do princípio da precaução, e a certeza científica é o elemento basilar do princípio da prevenção.

Após a abordagem da doutrina acerca do princípio da precaução e do princípio da prevenção, fica clara a distinção entre eles. O princípio da precaução deve ser empregado naqueles casos em que estiver presente a incerteza científica de que a atividade ou o empreendimento podem causar danos ao meio ambiente ou à saúde pública, a fim de preservar as presentes e futuras gerações. O princípio da prevenção, de outra banda, deve ser aplicado quando houver certeza científica de que a atividade ou empreendimento causará danos ao meio ambiente ou à saúde pública.

[1] SANDS, Philippe. O princípio da precaução. In: PLATIAU, Ana Flávia Barros; VARELLA, Marcelo Dias (orgs). Princípio da precaução. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 29.

[2] Para Celso Antônio Pacheco Fiorillo: “A nossa Constituição Federal de 1988 expressamente adotou o princípio da prevenção, ao preceituar, no caput do art. 225, o dever do Poder Público e da coletividade de proteger e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. A prevenção e a preservação devem ser concretizadas por meio de uma consciência ecológica, a qual deve ser desenvolvida por uma política de educação ambiental. De fato, é a consciência ecológica que propiciará o sucesso no combate preventivo do dano ambiental. Todavia, deve-se ter em vista que a nossa realidade ainda não contempla aludida consciência, de modo que outros instrumentos tornam-se relevantes na realização do princípio da prevenção. Para tanto, observamos instrumentos como o estudo prévio de impacto ambiental (EIA/RIMA), o manejo ecológico, o tombamento, as liminares, as sanções administrativas etc.Importante refletir que o denominado Fundo de Recuperação do Meio Ambiente passa a ser um mal necessário, porquanto a certeza de destinação de uma condenação para ele mostra-nos que o princípio da prevenção do meio ambiente não foi respeitado”. FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 7 ed. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 39-40.

[3] SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. 4 ed. rev. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 35-6.

[4] Para Milaré: “Com efeito, há cambiantes semânticos entre essas expressões, ao menos no que se refere à etimologia. Prevenção é substantivo do verbo prevenir, e significa ato ou efeito de antecipar-se, chegar antes; induz uma conotação de generalidade, simples antecipação no tempo, é verdade, mas com intuito conhecido. Precaução é substantivo do verbo precaver-se (do Latim prae= antes e cavere = tomar cuidado), e sugere cuidados antecipados, cautela para que uma atitude ou ação não venha a concretizar-se ou a resultar em efeitos indesejáveis. A diferença etimológica e semântica (estabelecida pelo uso) sugere que prevenção é mais ampla do que precaução e que, por seu turno, precaução é atitude ou medida antecipatória voltada preferencialmente para casos concretos.Não descartamos a diferença possível entre as duas expressões nem discordamos dos que reconhecem dois princípios distintos.Todavia preferimos adotar princípio da prevenção como fórmula simplificadora, uma vez que prevenção, pelo seu caráter genérico, engloba precaução, de caráter possivelmente específico”. MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. 4 ed. rev. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 165-6.

[5] Segundo Solange Teles da Silva, “o risco representa uma possibilidade de perigo, quer dizer, há um perigo mais ou menos previsível. O perigo pode ser definido como uma situação de fato da qual decorre o temor de uma lesão física ou moral a uma pessoa ou uma ofensa aos direitos dela”. DA SILVA, Solange Teles. Princípio da precaução: uma nova postura em face dos riscos e da incerteza científica. In: PLATIAU, Ana Flávia Barros; VARELLA, Marcelo Dias (orgs). Princípio da precaução. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 83.

[6] TESSLER, Marga Barth. O juiz e a tutela jurisdicional sanitária. Interesse Público, Sapucaia do Sul, v. 25, p. 51-65, jan.-fev. 2005.

[7] WOLFRUM, Rüdiger. O princípio da precaução. In: PLATIAU, Ana Flávia Barros; VARELLA, Marcelo Dias (orgs). Princípio da precaução. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p.18.

[8] Commission des Communautés Européennes. Communication de la Commission sur le recours au principe de precaution. Bruxelles 2.2.2000, COM (2000) 1 final, p.13.Disponível em:

[9] Segundo Paulo Afonso Leme Machado “no caso de aplicação do princípio da precaução, é imprescindível que se use um procedimento de prévia avaliação, diante da incerteza do dano, sendo este procedimento o já referido estudo de impacto ambiental”. MACHADO, Paulo Afonso Leme. O princípio da precaução e o Direito Ambiental. Revista de Direitos Difusos. Organismos Geneticamente Modificados, São Paulo, v. 8, p. 1081-84, ago. 2001.

[10] Ver: MACHADO, Paulo Afonso Leme. O princípio da precaução e a avaliação dos riscos. Revista dos Tribunais, São Paulo, v. 856, p. 37-50, fev. 2007.

[11] Segundo Prieur: “Bien qu’elle ait été initiée para la Commission Economique pour l’ Europe dês Nations Unies, cette convention de 1998 est une convention dês Nations Unies, et par conséquent elle est ouverte à la signature de tous les Etats membres dês Nations Unies et pás simplement dês Etats membres européens. En réalité, cette convention de 1998 met en oeuvre, sous forme d’un traité international, le Príncipe X de la Déclaration de Rio sur l’information, la participation et l’accès à la justice em matière d’enviroment.” PRIEUR, Michel. A política nuclear francesa: aspectos jurídicos. In: Seminário Internacional: O Direito Ambiental e os rejeitos radioativos, 2002, Brasília. Anais. Brasília: Escola Superior do Ministério Público da União, 2002, p. 12-5; É importante referir que a Lei n° 10. 650/2003 dispõe sobre o acesso público aos dados e às informações nas existentes nos órgãos e nas entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente, possibilitando a qualquer pessoa, independentemente de comprovação de interesse específico, ter acesso às informações de que trata a lei.

[12] HAMMERSCHIMIDT. Denise. O risco na sociedade contemporânea e o princípio da precaução no Direito Ambiental. Revista de Direito Ambiental, v. 31, ano 8, p. 147-60, jul.-set. 2004.

[13] KOURILSKY, Philippe; VINEY, Geneviève. Le Príncipe de Précaution: rapport au Premier Ministre. La documentation Française. Paris: Odile Jacob, 1999, p.16.

[14] GOMES, Carla Amado. Dar o duvidoso pelo (in) certo? In: JORNADA LUSO-BRASILEIRA DE DIREITO DO AMBIENTE, 1, 2002, Lisboa, Anais. Lisboa, p. 280.

[15] Folha de São Paulo On Line. Disponível em:

<http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u329605.5html>. Acesso em: 20 jan. 2008.

[16] ALVES, Wagner Antônio. Princípios da precaução e da prevenção no Direito Ambiental brasileiro. São Paulo: Juarez Oliveira, 2005, p. 119.

[17] A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) determinou o cancelamento no Brasil do registro do antiinflamatório Prexige 100mg e suspendeu por 90 dias a apresentação de 400mg do mesmo medicamento. A agência informou que medida foi provocada por incertezas sobre a segurança do medicamento que causaria problemas hepáticos e cardíacos nos consumidores da droga. Fonte: O Globo On line. Disponível em:

[19] Texto base para a palestra proferida pela Des. Federal Marga Inge Barth Tessler, do TRF 4ª da Região, no IV Encontro Internacional dos Profissionais em Vigilância Sanitária-ABPVS, em 01 out. 2004, Foz do Iguaçu/PR.

[20] O tabagismo é a principal causa de morte evitável no planeta. Dados da Organização Mundial de Saúde (OMS) revelam: o cigarro é o responsável por 10 mil vítimas diárias. Ver no site do Ministério da Saúde do Brasil. Disponível em:

[21] SUNSTEIN, Cass R. Para além do princípio da precaução. Interesse Público, Sapucaia do Sul, n. 37, v. 8, p. 119-71, maio-jun. 2006.

[22] Refere Albert Gore que “o que todos gases estufa têm em comum é que eles permitem a entrada de luz solar na atmosfera, mas absorvem parte da radiação infravermelha que deveria sair do planeta. Com isso, o ar se aquece…Por conta da concentração das concentrações cada vez maiores de gases-estufa produzidos pelo homem na era moderna, estamos elevando a temperatura média do planeta e criando perigosas mudanças climáticas que vemos ao nosso redor. O gás carbônico é considerado, em geral, o maior culpado, pois responde por 80% do total de emissões de gases-estufa. Quando queimamos combustíveis fósseis (petróleo, gás natural, e carvão), seja em casa, nos carros, fábricas ou usinas elétricas, quando cortamos ou queimamos florestas, ou ainda quando produzimos cimento, liberamos gás carbônico na atmosfera . GORE, Albert.Uma verdade inconveniente: O que devemos saber e fazer sobre o aquecimento global. Traduzido por Isa Maria Lando. Barueri: Manole, 2006, p. 28.

[23] Albert Gore refere que nos últimos 25 a 30 anos surgiram cerca de 30 novas doenças em virtude do aquecimento global e, outras, que estavam sob controle, voltam a atacar. O autor refere o “vírus do oeste do Nilo” que passou a atingir os americanos e canadenses a partir de 1999. GORE, Albert. Uma verdade inconveniente: O que devemos saber e fazer sobre o aquecimento global. Traduzido por Isa Maria Lando. Barueri: Manole, 2006, p. 174-5.

[24] GORE, Albert. Uma verdade inconveniente: O que devemos saber e fazer sobre o aquecimento global. Traduzido por Isa Maria Lando. Barueri: Manole, 2006, p. 92.

[25] Como referido por Albert Gore embora os Estados Unidos não tenham assinado o Pacto de Kyoto, varias cidades americanas o fizeram por conta própria e estão engajadas na luta contra o aquecimento global. GORE, Albert. Uma verdade inconveniente: O que devemos saber e fazer sobre o aquecimento global. Traduzido por Isa Maria Lando. Barueri: Manole, 2006, p. 282.

[26] SADELEER, Nicolas de. O estatuto do princípio da precaução no Direito Internacional. In: PLATIAU, Ana Flávia Barros; VARELLA, Marcelo Dias (orgs). Princípio da precaução. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p.66.