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Risco de empreendimentos

A responsabilidade do Estado por dano ambiental e a precaução

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O princípio da precaução como instrumento de tutela do meio ambiente deve ser aplicado e implementado pelo Estado de modo a, além de garantir a referida tutela, não causar danos [1] quando da sua aplicação. O Estado, ao praticar atos administrativos, legislativos ou jurisdicionais, não pode aplicar o princípio da precaução de forma excessiva ou insuficiente, pois nesses casos poderá causar danos ao meio ambiente que deverão ser reparados.

Todavia, são importantes algumas considerações acerca da evolução da responsabilidade civil do Estado para que se possa abordar com segurança e presteza a sua responsabilização nos casos de aplicação excessiva ou insuficiente do princípio da precaução.

A responsabilidade extracontratual do Estado evoluiu da completa irresponsabilidade para a adoção da teoria do risco administrativo, ou para alguns, para a teoria do risco integral, em matéria de dano ambiental. Na gênese do Direito Público vigia a tese da completa e irrestrita irresponsabilidade do Estado, [2] bem demonstrada nas máximas afirmadas na França “Le roi ne peut mal faire” e na Grã-Bretanha “The King can do not wrong”. Ademais, na Inglaterra se chegou a afirmar que “aquilo que agrada ao príncipe tem força de lei” (quod principi placuit habet legis vigorem).

Essa teoria passou a perder fôlego, e a lesão ao direito alheio por parte do Estado passou a responsabilizá-lo. Neste sentido o Federal Tort Claim Act (1946) nos Estados Unidos e o Crown Proceeding Act na Inglaterra (1947). As teorias publicistas da responsabilização estatal passaram a surgir com base no célebre caso Blanco, ocorrido na França, no ano de 1873. [3]

Chegou-se à conclusão, então, de que a responsabilidade do Estado não pode reger-se pelos princípios do Código Civil, porque se sujeita a regras especiais que variam conforme as necessidades do serviço e a imposição de conciliar os direitos do Estado com os direitos privados. Duguit ressalta o ocaso da irresponsabilidade do Estado “puisssance publique” e a sua responsabilização civil em caso de danos causados à esfera juridicamente protegida de outrem. [4]

Com o passar dos tempos e após célebres embates em doutrina, e principalmente em sede de jurisprudência, passou-se a adotar as teorias de responsabilização do Estado, a saber: teoria da culpa administrativa, teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral. É mister frisar que as duas últimas teorias se revestem de caráter objetivo, ou seja, exigem apenas a conduta comissiva ou omissiva do agente público e o dano à esfera juridicamente protegida de outrem para que esteja presente o dever de indenizar do Estado.

O direito pátrio, desde a Constituição Federal de 1946, adota a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, [5] porque o princípio da igualdade dos ônus e encargos exige a reparação. Não deve, segundo esse princípio, o indivíduo vir a sofrer as consequências e prejuízos do dano causado pela atividade ou omissão do Estado isoladamente, devendo ser repartido entre todos o dever de compensar o dano mediante uma reparação oriunda do Tesouro estatal.

O princípio da responsabilidade extracontratual ou responsabilidade objetiva do Estado é um dos alicerces do Estado Democrático de Direito e está estampado com todas as letras em nossa Carta Política, em seu artigo 37, parágrafo 6°[6]. O Poder Constituinte Originário, de 1988, atento à preocupação mundial de proteção ao meio ambiente, à evolução, como ciência, do Direito Ambiental, previu, ao mesmo tempo, a proteção ao meio ambiente, de forma ampla, no artigo 225[7]. A Constituição Federal também recepcionou a Lei 7.802/1989 e a sua regulamentação representada pelo Decreto 4.074/2002 que disciplinam a reparação dos danos ao meio ambiente.

Segundo Freitas:

A responsabilidade extracontratual objetiva do Estado ou da Administração Pública é a que, sem cogitação de culpa, acarreta para a Fazenda o dever de indenizar, de modo pleno, o dano material ou moral, ocasionado a terceiro, especificamente por ação de seus agentes, considerados em sentido amplo. [8]

A responsabilidade extracontratual do Estado superou a exigibilidade da prova da culpa na conduta comissiva ou omissiva[9] dos seus agentes para a responsabilização estatal. Portanto, para que esteja presente o dever de indenizar devem estar presentes o dano e o nexo causal sempre vinculados a uma ação ou omissão dos entes estatais.

A Constituição não distingue dano comum [10] do dano ambiental. [11] Assim, em caso de danos ambientais, a invocação do artigo 37, parágrafo 6°, de nossa Magna Carta é suficiente para que o Estado possa ser demandado por danos causados ao meio ambiente, nos casos em que agir de forma insuficiente ou excessiva. Leme Machado, por sua vez, afirma que “o princípio da precaução deverá ser implementado pela Administração Pública, no cumprimento dos princípios expostos no art. 37, caput, da Constituição Federal” [12] tendo em vista que o Brasil aderiu e ratificou Convenções Internacionais e inseriu o art. 225 na Constituição Federal que prevêem o referido princípio.

O dano ambiental e a sua reparação são também reguladas pelo artigo 927 do Código Civil e artigo 14, parágrafo 1°, da Lei 6.938/1981. Essa lei, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, define o meio ambiente como “o conjunto de condições, leis, influências e interações, de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.” É essa a definição de meio ambiente que deve ser levada em consideração no momento da reparação dos danos ambientais causados por aplicação excessiva ou insuficiente do princípio da precaução.

A referida legislação ainda definiu o meio ambiente como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo (artigo 2°, inciso I). Nesse diapasão, o legislador infraconstitucional previu a responsabilidade objetiva em matéria de danos causados ao meio ambiente nos seguintes termos:

Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente (art. 14,§1°,Lei n° 6938/81).

É de se observar que a legislação constitucional e infraconstitucional de regência bem regula a matéria e oferecem um meio de se realizar a reparação do dano ambiental nos casos de aplicação excessiva ou insuficiente do princípio da precaução, mediante reparação in natura e pagamento de indenização.

A responsabilidade do Estado, por ser objetiva, está fundada no risco. Em relação à divergência doutrinária entre a teoria do risco-criado e do risco integral, em matéria de dano ambiental, observa-se que não há tendência prevalente. Benjamin, [13] Athias, [14] Lyra, [15] Ferraz, [16] Milaré, [17] Silva, [18] Mancuso, [19] Rocha, [20] Leme Machado, [21] Nery Júnior, [22] Jucovsky, [23] Cavalieri Filho [24] entendem ser aplicável a teoria do risco integral. De outra banda, Porto, [25] Passos de Freitas, [26] Mazzilli, [27] Mukai [28] e Vianna [29] entendem por aplicar a teoria do risco criado ou risco proveito.

 é juiz federal, mestre e doutorando em Direito pela PUC/RS. Ex-presidente da Associação dos Juízes Federais do Brasil [2010-2012] e da Associação dos Juízes Federais do Rio Grande do Sul [2008-2010]. Professor de Direito Ambiental na Escola da Magistratura Federal do Rio Grande do Sul. Autor do livro “O princípio constitucional da precaução como instrumento de tutela do meio ambiente e da saúde pública”.

Revista Consultor Jurídico, 30 de junho de 2014, 15h13

Comentários de leitores

1 comentário

se a administração pública

afixa (Administrador)

for ser responsabilizada OBJETIVAMENTE sempre nos casos de omissão, poderíamos responsabilizar sempre o estado, todas as vezes que fossemos assaltados, pois, segurança pública é obrigação da AP.
Sendo assim, a responsabilidade no caso de omissão deve ser subjetiva. (CABM)

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