É necessário reformar o processo administrativo

Neste ensaio quero abordar tema de inegável relevância, mas sem a profundidade de um artigo acadêmico, o que remeteria às raízes históricas do processo, sua evolução conceitual e prática, assim como o que se espera da solução dos conflitos jurídicos no futuro.

Seja como for, a intenção é lançar luzes sobre a seguinte questão: por quanto tempo se dependerá do processo judicial para solução definitiva das controvérsias com o Poder Público?

Como se sabe, encontra-se em fase final de deliberação o estabelecimento de um novo Código de Processo Civil. Existe uma relação entre as ondas de alterações dos códigos de processo e a efetividade de suas normas na condução eficaz da solução de controvérsias.

As regras processuais — como de resto qualquer outra regra jurídica que tenha por objetivo disciplinar condutas — não são para sempre. Exatamente por isso causa preocupação constatar que mesmo diante da imensa quantidade de processos judiciais sejam mantidas regras que foram concebidas para atender um sistema de demandas processuais menor. As regras do processo, expressadas em Códigos Processuais ou fora deles, não podem continuar a ser aplicadas sem qualquer questionamento ou inciativas de mudança quando estão em franco descompasso com a dinamicidade dos fatos e da realidade.

No Brasil, dá-se mais atenção ao processo judicial do que a outros meios de solução de controvérsias. O ponto fundamental da presente abordagem é inserir nas discussões sobre processo — especialmente porque está para ser aprovado o novo Código de Processo Civil — a relevância do processo administrativo.

É evidente que o Código de Processo Civil, exatamente porque rege o processo jurisdicional, não deve regular também o processo administrativo, ainda que em regras gerais. Mas não seria inoportuno pensar novos foros e instrumentos de solução de litígios para além do processo judicial tradicional, caso se pretendesse rediscutir a função jurisdicional do Estado em bases profundas. Ao processo judicial, além das questões cíveis entre particulares seria possível reservar controvérsias prioritárias entre o Poder Público e o particular, desde que envolvessem a concessão de direitos fundamentais ou sociais em relação aos quais tenha havido pré-compromissos constitucionais. É o caso de educação, saúde, segurança pública entre outros. Divergências técnicas sobre decisões, atos e procedimentos de natureza patrimonial nas áreas de licitações e contratos, dívida e créditos fiscais ou previdenciários, concessões e permissões de serviços públicos, regulação, qualidade de serviços públicos e servidores da administração etc poderiam ser dirimidas somente no âmbito do processo administrativo. Isso, provavelmente, acarretará ganhos de eficiência na solução de controvérsias que ficassem reservadas ao Poder Judiciário. Para isso é fundamental equilibrar as demandas processuais judiciais com o processo administrativo.

A garantia de acesso à jurisdição não pode significar o único meio de se solucionar conflitos de interesses, especialmente quando estes decorrem de relações patrimoniais entre o particular e o poder público. No Brasil dos tempos de nova república, talvez em razão de profundas cicatrizes deixadas pelas ditaduras do passado, excluir ou dividir competência do judiciário soa como ataque à democracia, ou como se poderia dizer mais formalmente, “iniciativas inconstitucionais”.

É necessário se reler a cláusula constitucional de garantia de acesso à jurisdição destituída dos fantasmas passados e, sem romper com os ensinamentos da história, interpretar essa garantia em seu contexto atual, enxergando-se a força das instituições jurídicas para fortalecê-las ainda mais.

Sustentar que o processo administrativo poderá resolver conflitos jurídicos de forma definitiva é dar força ao Poder Judiciário também. A essa esfera de poder se reservariam as questões em que o conceito de justiça fosse mais acentuado. Ao processo administrativo, seriam destinados os conflitos em que o indivíduo e a Administração podem evoluir para um ajuste. Desde que os órgão administrativos com poder de decisão sejam compostos por agentes com conhecimentos específicos na área e formação jurídica e regras processuais claras e predefinidas é possível imaginar-se o processo administrativo capaz de solver corretamente a contenda, evitando-se a remessa da questão ao Poder Judiciário.

Assim, reformar um Código de Processo Civil não é apenas abreviar a ampla defesa, retirando-se da parte etapas que servem para reafirmar o conceito adequado de justiça. Reformar um Código de Processo Civil, igualmente, não deve ser apenas elaborar instrumentos de “automatização da processualização” e reverenciar como solução para dar celeridade à marcha processual a aplicação abstrata de precedentes. Tais técnicas devem ser utilizadas caso a caso e com a devida parcimônia.

A pedra de toque das discussões deveria ser quais as competências do Poder Judiciário e, consequentemente, como se pode construir um Código de Processo Civil mais bem ajustado à solução de controvérsias fora da estrutura judicial. Essa reforma não veio. A reforma das novas competências do Poder Judiciário, alinhada ao Brasil deste novo milênio, de instituições jurídicas e políticas mais seguras, era a discussão que sequer iniciou.

É notório que uma das causas principais do aumento de demandas na Justiça decorre da relação entre o Poder Público e o indivíduo. Caso o processo administrativo fosse conduzido e estruturado, em todos os níveis da federação de forma mais imparcial e primando pela técnica procedimental, provavelmente a justiça seria menos demandada.

A nova estruturação do processo administrativo teria que levar em consideração necessariamente a percepção de que é possível em certas situações reconhecer-se o direito do particular. Não faz mais sentido manterem-se entendimentos tradicionais, arraigados à anacrônica noção de defesa do interesse público custe o que custar. Não há risco de se transigir com o interesse público se isso for realizado para o alcance da solução equilibrada de controvérsias. Essa experiência tem sido tímida no Brasil e a mudança do Código de Processo poderia criar espaço à ampliação do debate sobre a competência jurisdicional e os sistemas de jurisdição.

Daí por que o novo Código de Processo Civil deveria trazer, de reboque, alternativas de solução de conflitos jurídicos fora do Poder Judiciário. O processo administrativo é somente uma delas.

É tempo de se pensar como é possível fortalecer as bases do processo administrativo. O primeiro passo é a consciência de que o interesse público nem sempre é intransigível e sua proteção não pode vir em detrimento de interesses individuais se a medida ponderada de solução da controvérsia estiver do lado do particular. Se essa circunstância é constatável pelo julgador no âmbito do processo administrativo não deve existir hesitações em se solucionar o litígio em favor do cidadão.

Para isso ocorrer o processo administrativo deverá ser bem estruturado com pelo menos uma instância recursal garantida. É aconselhável também que as soluções sejam sempre colegiadas, garantindo-se o direito à defesa técnica por advogado e julgamentos públicos. Nos casos em que se tratar de medidas fiscalizatórias, a autoridade fiscalizadora não poderá participar dos procedimentos decisórios.

A estrutura do processo, dos órgãos que irão tomar as decisões, suas fases e outras regras processuais poderá seguir a experiência do processo judicial no que tem se mostrado positivo, como é caso da outorga de tutelas de urgência e audiências conciliatórias. Tudo dependerá de lei geral que aprimore o processo administrativo como um todo e vincule todas as unidades federadas.

Que venham as mudanças do processo judicial em um novo Código de Processo Civil, mas também que se criem novos instrumentos de solução de litígios fora do Poder Judiciário com a mesma segurança e grau de isenção. Que se lembre do esquecido processo administrativo.