83% das normas submetidas à Justiça de SP são inconstitucionais

O Anuário chega à sua 7ª edição, atualizando o mais amplo espectro de informações sobre o Judiciário paulista. Nele, o leitor vai encontrar o perfil dos 360 desembargadores e 80 juízes convocados em segundo grau que atuam no maior tribunal do país. Junto ao perfil de cada desembargador é apresentada, de forma resumida, uma decisão de sua lavra para ajudar a compor seu modo de julgar e de pensar a Justiça. A publicação também apresenta uma resenha das principais decisões julgadas pelas Seções de Direito Privado, Direito Público e Direito Criminal.

O Anuário da Justiça São Paulo 2015 chegou às principais bancas de jornal do país na última terça-feira (23/12). A publicação pode ser comprada também pela internet, na Loja ConJur.

Leia a reportagem do Anuário sobre o Ranking de Inconstitucionalidade dos municípios paulistas:

De cada quatro municípios do estado de São Paulo, um teve pelo menos uma lei considerada inconstitucional pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo em 2014, considerados os julgamentos ocorridos de janeiro a novembro. A campeã absoluta de inconstitucionalidades foi São José do Rio Preto, rica cidade de 440 mil habitantes situada no noroeste paulista, a 450 quilômetros da Capital. Das 48 normas rio-pretenses levadas à análise da Justiça, nada menos do que 42 foram consideradas em desacordo com a Constituição do estado, ou com a Constituição Federal, ou com ambas. Todas elas são frutos do desentendimento permanente entre o prefeito, autor de quase todas as ações, e os vereadores – quase sempre reprovados por estarem fazendo algo que não é da alçada deles.

Para o presidente da Câmara de Vereadores da cidade, Paulo Roberto Ambrósio, o fenômeno é resultado da falta de experiência, já que dos 17 vereadores da casa, dez são novatos de primeiro mandato, que tomaram posse em janeiro de 2013. “Tivemos dez vereadores recém-chegados nos últimos dois anos e eles vieram com novas ideias e propostas trazidas com as demandas da sociedade. Acredito que todas as leis tiveram seu mérito, mesmo aquelas que o Tribunal de Justiça barrou. Eu entendo que esse fato é natural e mostra que os vereadores trabalharam muito, porque dentre centenas de leis discutidas e aprovadas, apenas algumas foram derrubadas.”

O pódio dos campeões de inconstitucionalidade se completa com Guarulhos, que teve 27 leis submetidas ao controle de constitucionalidade do TJ e 23 julgadas em desacordo com a Constituição; Catanduva, com 28 e 22 respectivamente, e Sorocaba, com 24 e 19. Ao contrário das outras três cidades, em que as ações são movidas pelos prefeitos contra leis da Câmara de Vereadores, em Guarulhos parte considerável das Ações Diretas de Inconstitucionalidade foram propostas pela Procuradoria-Geral de Justiça. Nesse caso, constituem o polo passivo da ação tanto a Câmara de Vereadores, que aprova as leis, como o prefeito, que as sanciona.

Em 2014, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou 517 Ações Diretas de Inconstitucionalidade, o instrumento jurídico para se fazer o controle concentrado de constitucionalidade. Em 57 casos não foi julgado o mérito da ação: 52 ações foram extintas sem julgamento de mérito, quase sempre por perda de objeto – a lei questionada foi revogada antes da análise do tribunal. Em cinco casos foram concedidas liminares, que suspendem os efeitos da lei até o julgamento do mérito. Sobraram, assim, 460 ações, das quais 380 foram julgadas procedentes, ou seja, as leis foram consideradas inconstitucionais. Isso representa 83% do total.

Ter uma lei declarada inconstitucional não significa que os vereadores não trabalharam, e, menos ainda, que não tenham tentado fazer a coisa certa. Como diz o presidente da Câmara de Vereadores de Sorocaba, Gervino Cláudio Gonçalves, “mesmo diante da eventual inconstitucionalidade, é legítimo que lutem pela aprovação de seus projetos em plenário”.

Pelo menos 45% das leis reprovadas pelo Judiciário tiveram como fundamento o chamado vício de iniciativa, figura jurídica que, resumidamente, quer dizer: propor e aprovar uma lei sobre matéria sobre a qual o Legislativo não tem competência para legislar. Aparentemente simples, o vício de iniciativa engloba uma série de condutas inapropriadas, como bem resumiu o desembargador Evaristo dos Santos em ementa do acórdão que declarou inconstitucional lei proposta pela Câmara de Vereadores de Sorocaba para obrigar o prefeito a consultar o Conselho Municipal de Saúde toda vez que tivesse de deliberar sobre política municipal de saúde. Ótima ideia, concordou o desembargador, mas o Legislativo não tem poder para impor esse tipo de exigência ao Executivo. Diz a ementa, trocando em miúdos a ingerência do Legislativo sobre o Executivo: “Vício de iniciativa ingerência na organização administrativa, imposição de obrigação à Administração órgão do Executivo. Desrespeito à separação dos Poderes. Falta de indicação de fonte de custeio. Insuficiente referência genérica.”

Para escapar da armadilha do vício de iniciativa, Cláudio Gonçalves, o presidente da câmara sorocabana, diz que vem dialogando para buscar entendimento entre o Executivo e o Legislativo municipais. “Assim, em casos de vício de iniciativa, os vereadores deixam de apresentar seus projetos, a fim de que o prefeito adote suas propostas e as apresente à Câmara, sanando a inconstitucionalidade.”

Sem muito espaço, os legisladores municipais têm de dar asas à imaginação para exercer sua função, que é legislar. E é aí que mora o perigo. Como aconteceu com os vereadores de Itapeva, que aprovaram lei proposta pelo prefeito que regulamentava a nomeação de parentes para cargos comissionados da prefeitura. Nesse caso, agiram em consonância com o Executivo municipal, mas se aventuraram a legislar sobre matéria de competência federal e que já tem Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal dizendo o que pode e o que não pode.

Nomeação de servidores para cargos comissionados, o que em linguagem vulgar quase sempre pode ser definido como trem da alegria, é uma das bondades mais tentadas pelos legisladores municipais e que é prontamente combatida pelo Ministério Público. E a falha, nesses casos, ocorre frequentemente porque o cargo de confiança não se enquadra nas especificidades do cargo de confiança, ou seja, não requer prática nem habilidade e não é cargo de direção. É só para acomodar algum apadrinhado no quadro de servidores mesmo. Dos casos de leis consideradas inconstitucionais, 16% tratavam da criação de cargos no serviço público municipal.

Criar, isentar e obrigar são das práticas em que os legisladores mais insistem e mais tropeçam. No primeiro caso, porque criam programas, instituições e as mais diversas iniciativas, mas nunca indicam a fonte de recursos para praticar tanta bondade. Da mesma forma, eles adoram dar isenção para idosos, para pessoas com deficiência, para crianças, para pobres e oprimidos. O problema de criar isenção é similar ao de criar obrigação: a conta vai para um terceiro, que não foi consultado previamente. É o caso, por exemplo, de isenção de pagamento de transporte público para idosos. Ou então a obrigação de instalar câmaras de vídeo nas UTIs dos hospitais municipais. No primeiro caso, não se prevê como as empresas de ônibus vão ser ressarcidas por transportar os idosos de graça. No segundo caso, não se indicam os recursos financeiros e materiais para executar o serviço.

Aonde as prefeituras vão bem é na questão tributária. Pelo menos em relação ao IPTU. De 20 leis dispondo sobre valores de cobrança do IPTU, 17 foram consideradas de acordo com as normas constitucionais, uma foi extinta e duas receberam liminares e aguardam julgamento de mérito.