Novo pacto federativo para aprimorar a democracia brasileira

A agenda constitucionalista para a segunda década deste século certamente não pode ignorar a premente necessidade de aprofundar os debates sobre a organização do Estado brasileiro.

Há um clima de insatisfação no ar que atinge as instâncias tradicionais de representação política e demonstra a importância de maior abertura à participação política e à democratização dos mecanismos de planejamento, formulação e execução de políticas públicas, hoje fortemente centralizados.

Nesse contexto, o federalismo e a possibilidade de formação de um novo pacto federativo – de índole realmente cooperativa – adquire grande atualidade, uma vez que a manutenção da unidade estatal combinada com maior possibilidade de ação democrática e preservação das particularidades regionais e locais é o centro da proposta federativa de Estado. 

É certo que na Constituição de 1988 o princípio federativo revela-se como princípio estruturante da ordem jurídico-institucional do Estado Brasileiro (preâmbulo e artigo 1° da CF/88) e também como cláusula pétrea (artigo 60, parágrafo 4°, inciso I, CF/88).

Desse modo, a República brasileira se organiza na forma de uma Federação[1], cujos entes (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) formam, no sistema constitucional vigente, uma união indissolúvel (artigo 1° da CF/88).

Contudo, para além de sua enunciação, a força normativa desse princípio depende de uma série de fatores, que vão desde a forma política do Estado e seu papel, passa pelo conjunto de regras constitucionais que o concretizam e também pela construção jurisprudencial de seu conteúdo.

Daí porque é preciso, antes, compreender os fundamentos do federalismo, não apenas enquanto teoria, mas também como um processo dinâmico em que a estrutura estatal vai ganhando novos arranjos na medida em que as condições sociais, políticas e econômicas exijam.

Deve ser considerada, também, a dimensão propriamente sociológica que faz com que a organização política da Nação se desenvolva de modo a diminuir as desigualdades regionais (artigo 3, inciso III, CF/88) e a preservar a diversidade cultural, econômica e social no interior do país, sem admitir a desintegração da estrutura institucional estabelecida.

A partir dessas premissas, o presente artigo tem por objetivo (i) apresentar o federalismo não apenas como teoria reitora de uma determinada estrutura estatal, mas como processo dinâmico, (ii) trazer algumas reflexões sobre a engenharia federativa adotada no Brasil, especialmente a partir da Constituição de 1988 e, ao final, (iii) apontar que o novo pacto federativo – cooperativo – é necessário para o aperfeiçoamento democrático, apesar dos resquícios dos paradigmas estadualistas e centralizadores na cultura política brasileira. 

I. Federalismo como processo e abertura democrática
A configuração essencial do Estado federativo se funda na existência de múltiplas esferas de governo, integradas a um Governo Central (União) e regidas por uma Constituição Nacional, formando, assim, um novo Estado soberano e independente.

Para que isso seja possível, a Constituição deve prever regras de relacionamento entre essas esferas de poder – de modo a fixar competências de cada ente, distribuindo de modo equilibrado encargos e receitas com vistas a aliviar tensões internas, dotando-o de autonomia, autogoverno e auto-organização.

O federalismo permite, assim, a união e, ao mesmo tempo, a convivência entre comunidades de diferentes concepções existenciais e culturais, em países populosos e de grande extensão territorial, sem recair em centralismo autoritário.  

A teoria federalista impulsiona também importantes avanços democráticos, já que, para além da divisão clássica dos poderes horizontais – Legislativo, Executivo e Judiciário – promove cortes verticais, fortalecendo a separação dos poderes nos diferentes âmbitos de competência federativa (daí sua íntima ligação com o constitucionalismo).

Disso resulta a possibilidade de instituição do sistema de freios e contrapesos entre os entes federativos e entre eles e a população (mais próxima das instâncias decisórias e com maiores possibilidades de controle do poder político)[2]. Fomenta-se, dessa maneira, um incremento de participação política que já fora notado por Tocqueville ao estudar as qualidades da democracia americana[3].

Em contrapartida, a maior autonomia democrática não pode significar risco para a unidade. É o que justifica a previsão de técnicas específicas de intervenção federal[4] e a presença de duas instituições típicas: uma Corte Constitucional ou Tribunal da Federação e ii) o Parlamento bicameral no âmbito nacional que, mesmo não sendo imprescindível para o modelo federativo, certamente contribui para equilibrar as tendências de predomínio dos anseios majoritários nas deliberações parlamentares.

Em uma abordagem mais profunda, além das categorizações gerais dos sistemas federativos, a adequada análise de um modelo federativo concreto demanda atenta verificação de seus principais aspectos funcionais.

De acordo com Schultze, esses aspectos são: i) a distribuição espacial do poder – com proteção das minorias, que não precisam recorrer à independência territorial para preservar suas particularidades ante ao poder central e ii) a integração, promotora de inclusão vertical, envolvendo questões de índole econômica, política e militar, que podem indicar processos de maior centralização (força centrípeta) ou atomização (tendências centrífugas)[5].

Assim, a presença de forças contrárias revela que não é possível conceber o princípio federativo apenas a partir de uma estrutura estática – mera forma do Estado – mas sim como um processo dinâmico em que movimentos pendulares rearranjam seu modo de organização ao longo dos processos históricos (federalizing process – Friedrich[6]), permitindo maior ou menor abertura democrática.

II. A dinâmica federativa no Brasil
Proclamada a República Federativa em 1889, por meio do Decreto n° 01 de 1889, instituiu-se o chamado “paradigma dualista-estadualista” de viés descentralizador e baseado na ideia de que os Estados possuem maior autonomia no âmbito de sua competência justamente por deter uma parcela da soberania[7], não estando submetidos aos ditames da União no âmbito que toca à sua competência.

Contudo, a análise histórica das diferentes constituições republicanas revela que, com exceção da Carta de 1891, as demais possuíam traços marcantemente centralizadores, o que se constata no amplo rol de competências privativas da União em, praticamente, todas elas.

Ao que parece, tal modo de organização se justifica em países de baixo amadurecimento democrático, já que a descentralização, na prática, tem ensejado ineficácia na realização de políticas públicas, além de promover atitudes patrimonialistas e clientelistas em âmbito local e regional. Basta lembrar da força das elites coloniais na República Velha.

De qualquer modo, confirmando o caráter dinâmico do federalismo, se em 1891 se podia falar em dualismo e descentralização, o exemplo da Carta outorgada de 1937 mostra um retorno pendular ao que foi chamado de “Estado Unitário descentralizado”[8], um dos pontos máximos do “paradigma centralista-hieraquizador”, fundado na submissão dos entes subnacionais à União e na forte concentração de competências em âmbito nacional.

A análise do caso brasileiro demonstra, ademais, que essas oscilações podem ocorrer também dentro de uma mesma estrutura constitucional. Isso aconteceu na época do Brasil Império com a edição do Ato Adicional de 1834 e sua revisão pela Lei da Interpretação de 1841, ainda sob regência da Carta de 1824.  

Com efeito, por mais que a forma federativa de Estado tenha sido adotada oficialmente com a Proclamação da República, a edição anterior do Ato Adicional de 1834 já havia promovido significativas transformações no pacto político centralizador liderado por José Bonifácio (pacto vitorioso com a ascensão de Dom Pedro I ao trono). Essa mudança transformou o Brasil em uma espécie não oficial de “monarquia federativa”[9], que apenas seria parcialmente revista com a Lei da Interpretação de 1841, cuja edição se deveu à imprescindível atuação do Visconde do Uruguai[10].

Do mesmo modo, houve movimentos pendulares sob a regência da Constituição de 1988. Com os ares da redemocratização pós-golpe militar de 1964, o constituinte de 1987/88 buscou conciliar dois temas significativos do Estado de Direito: a preservação da dimensão liberal-formal de limitação do poder estatal e direitos fundamentais individuais com a agenda social de maior igualdade material e efetivação de direitos sociais, de índole prestacional, pautas típicas do chamado Estado Social e Democrático de Direito[11].

Essa agenda teve importantes reflexos na renovação das estruturas federativas do Estado brasileiro, já que as exigências de Bem-Estar social aliadas à necessidade de fomento da democracia em diferentes âmbitos de competência levaram a um arranjo bastante próprio.

Assim, se de um lado manteve-se (e mesmo incrementou-se) a significativa abrangência das competências da União, de outro atribuiu-se maior autonomia aos Estados – que passaram a contar com a titularidade de seu principal tributo, o ICMS, e elevou-se o Município a ente federativo, dotado de auto-organização, autoadministração e autonomia legislativa no âmbito de sua competência (artigos 29 a 31, CF/88).

Daí a implantação do federalismo em três níveis: União, Estados-Membros (e Distrito Federal) e Municípios[12], indicativo de maior descentralização administrativa e legislativa, sem que se abrisse mão do foco no planejamento de políticas públicas pelo governo central.

Apesar disso, em um primeiro momento, prevaleceu a interpretação de que a Constituição teria promovido uma consistente descentralização na organização federativa, uma vez que a própria constituinte teria sido marcada pelo predomínio de interesses regionais, sendo então restaurado o paradigma dualista-estadualista[13].

No entanto, a ausência de políticas regionais eficientes, o mal uso dos recursos financeiros oriundos do ICMS e dos bancos estaduais, aliados à persistente prática clientelista, teriam levado ao endividamento dos Estados e justificado as reformas centralistas operadas pela União a partir de 1993-1994[14].

Nesse ambiente, a necessidade de retomada do crescimento da capacidade de investimento do Estado, a exigência de fim da inflação e de garantia do sucesso do Plano Real levaram à adoção de inúmeros programas nacionais[15] que levaram à superconcentração dos poderes regulatórios nas mãos do governo central que, se diga, já detinha ampla competência administrativa e legislativa – exclusiva, privativa, comum e concorrente (artigos 21 a 24, CF/88). 

III. Da recentralização à democratização vertical
Em um primeiro momento, a centralização é mais adequada à tipologia do Estado de Bem-Estar social adotada na constituinte, até porque a realização de direitos sociais e a diminuição das desigualdades regionais são tarefas impostas ao Estado brasileiro que não se compatibilizam com o federalismo estadualista, típico de modelos liberais.

Contudo, a submissão econômica e financeira dos entes subnacionais em relação à União não condiz com os mais elementares traços do pensamento federalista. Também o predomínio de políticas pensadas em gabinete não se adequam aos ditames contemporâneos de maior participação política. Por esse motivo, apenas há de se falar em novo pacto federativo se considerada a dimensão não realizada do federalismo cooperativo também idealizado na Constituição de 1988 (especialmente artigo 23, CF/88).

Por essas razões, o novo pacto federativo deve ser baseado no resgate de maior autonomia dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, aliado à abertura de novos âmbitos de integração democrática com os cidadãos e às estratégias de solidariedade entre os entes, formando o pacto cooperativo, não apenas em sentido formal, mas também material.

No entanto, movimentos recentes demonstram que os resquícios de ambos os lados (estadualistas por parte dos governadores e centralistas do lado da União) não tem permitido o avanço federativo necessário.

As dificuldades de análise e aprovação de propostas de reforma no Parlamento são provas da preponderância de interesses econômicos imediatos de parte de todos os atores envolvidos. Tal situação expõe a lógica predatória e não cooperativa na relação dos entes federativos.

Por isso é preciso avançar. Se além de maior inclusão econômica e social, pudermos experimentar um segundo passo de maior amadurecimento político – e as manifestações desde 2013 são sintomas que mostram a necessidade de significativas transformações na democracia brasileira – é possível considerar que, talvez pela primeira vez, abre-se uma janela de oportunidade em que a descentralização não signifique predomínio de formas neocoronelistas das elites locais e regionais, permitindo que se instaure as condições necessárias para a cooperação federativa.

Ao estrear em tão prestigiosa coluna Constituição e Poder, quero registrar meu agradecimento à equipe editorial da ConJur e, especialmente, pelo apoio e incentivo, ao Dr. Néviton Guedes, notável jurista, cujos artigos sempre inteligentes e profundos têm contribuído imensamente para o pensamento constitucionalista brasileiro. Espero corresponder a tamanha responsabilidade.