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Observatório Constitucional

Há unidade ou diversidade na jurisprudência federativa?

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“A autonomia do Estado-Membro constitui elemento essencial à configuração do Estado Federal”.[1] Essas palavras de Raul Machado Horta, no seu clássico estudo A autonomia do Estado-Membro no Direito Constitucional brasileiro, indicam o principal traço do federalismo, do qual decorre uma série de consequências, como o poder de auto-organização e a competência para editar um direito próprio.

A dualidade de estruturas de poder e de ordens jurídicas está, portanto, no cerne da federação, propiciando que as diversidades plasmadas na unidade federal mantenham sua identidade, suas características próprias, com governos e leis que lhes sejam adequados.

Nesse quadro, evidencia-se a importância da fixação clara e precisa das normas federais necessárias à garantia da unidade federativa, as quais não podem tolher de tal modo as unidades federadas a ponto de aniquilar a diversidade que sua autonomia garante. Cuida-se, pois, de um delicado equilíbrio de forças, que propicia a realização do binômio fundamental do Estado federal, qual seja, coesão e particularismo.

Assim, são editadas normas federais que limitam a autonomia estadual, impondo a adoção desta ou daquela instituição, bem como a incorporação ao direito do Estado de diferentes preceitos, num movimento que — moldando as diversidades — permite a unidade.

Num primeiro grupo de normas podem ser reunidas aquelas que Manoel Gonçalves Ferreira Filho chama de “regras de preordenação institucional”, responsáveis pela definição das estruturas de órgãos estaduais, tais como os artigos 27 e 28 da Constituição Federal — relativo aos governadores — ou ainda seu artigo 125, com base no qual se estruturam os órgãos jurisdicionais estaduais.[2]

Há ainda as “regras de extensão normativa” e as “regras de subordinação normativa”. As primeiras dizem com a prática de estender aos Estados normas federais que regem uma instituição (artigo 75 da Constituição Federal, por exemplo); enquanto as segundas “predefinem o conteúdo da legislação que será editada” pelos estados, “orientando tal conteúdo positivamente (mandando que siga determinada linha), ou negativamente (proibindo que se adotem certas normas ou soluções)”.[3]

Todas essas regras condicionantes da autonomia estadual podem ser classificadas como “normas de observância obrigatória” para os Estados, as quais são assim sistematizadas por Léo Ferreira Leoncy:

“Na Constituição de 1988, os limites à autonomia dos Estados-membros se apresentam sob múltiplas formas e funções. Vêm consagrados (a) ora expressamente (normas expressas), (b) ora implicitamente (normas implícitas); aparecem sob a formulação (c) ora de um mandamento (normas mandatórias), (d) ora de uma vedação (normas vedatórias).

Por outro lado, há também uma variedade de normas em que tratou o constituinte federal de estabelecer limites aos Estados. Assim, para se enumerar apenas as categorias mais conhecidas, é possível apontar (a) os princípios constitucionais sensíveis, (b) as normas de preordenação constitucional, (c) as normas federais extensíveis e (d) os princípios constitucionais estabelecidos”.[4]

Genericamente, pode-se concluir que normas de observância obrigatória — literalmente reproduzidas ou não no Direito local — são aquelas editadas pelo poder constituinte federal cujo conteúdo implique limitação à autonomia estadual, de modo que se pode afirmar a seguinte relação: “quanto maior o número de normas de observância obrigatória limitadoras da autonomia estadual, menor o campo de atuação independente do poder constituinte do Estado-membro e, de forma inversa, quanto menor o número daquelas normas, maior o espaço de livre atuação daquele poder”.[5]

Ante tal constatação, a identificação das normas de observância obrigatória se apresenta como um dos pontos centrais do federalismo, uma vez que são elas, em última análise, que definirão quão autônomos são os Estados.

Algumas dessas normas são expressas no texto constitucional federal, como os princípios sensíveis do artigo 34, outras, porém, dependem do labor interpretativo do Supremo Tribunal Federal, que como intérprete da Constituição assume o papel de definidor da federação real e efetiva, da dinâmica federativa brasileira.

Exemplo dessa atividade prospectiva do STF na definição das normas de observância obrigatória se deu com a discussão acerca da aplicação, ou não, aos Estados das regras de processo legislativo constantes da Constituição Federal. Tal “problema foi suscitado ante o silêncio da Constituição atual sobre o assunto, enquanto a Carta passada expressamente determinava que as regras sobre processo legislativo deveriam ser guardadas também nos Estados”.[6]

No início da vigência da Constituição de 1988, os julgados indicavam a dúvida quanto à matéria e sinalizavam no sentido da não extensão das regras constitucionais de processo legislativo aos Estados, como se pode verificar, por exemplo, na apreciação, pelo Plenário da Suprema Corte, da ADI 56-MC (rel. min. Célio Borja, DJ de 04.08.1989). Neste precedente, o Tribunal, seguindo o voto do relator, indeferiu a medida liminar pleiteada pelo Governador do Estado da Paraíba exatamente por não encontrar na Constituição o dispositivo “que torna obrigatória para os Estados a observância das normas dos seus artigos 61, II, a e b e 63, I”.

E ainda concluía o ministro Célio Borja: “tal omissão decorre da inexistência, na lei fundamental em vigor, das numerosas regras de simetria compulsória entre as ordens jurídicas da União e dos Estados que repontavam na Carta de 1967, na redação de sua Emenda nº 01/69”.

Entretanto, essa inicial tendência de afastamento da rígida vinculação entre normas constitucionais federais e estaduais, tal como operada pelo artigo 200, caput, da Emenda Constitucional 1/69[7], não se manteve. Logo em seguida, o STF assentou que as normas de processo legislativo previstas na Constituição Federal aplicam-se a todos os entes federados, num movimento jurisprudencial que se manifesta, por exemplo, no julgamento da ADI 89 (rel. min. Ilmar Galvão, DJ de 20.08.1993), cujo acórdão apresenta a seguinte ementa:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 21, 25, 26, 27, 32 E 33 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITORIAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS, DE 21 DE SETEMBRO DE 1989.

Normas que, por disporem, sem exceção, sobre servidores públicos do Estado, padecem do vício de inconstitucionalidade formal, por inobservância do princípio da reserva da iniciativa legislativa ao Chefe do Poder Executivo, corolário do postulado da separação dos poderes, imposto aos Estados pelo art. 25 da CF/88 e, especialmente, ao constituinte estadual, no art. 11 do ADCT/88, combinados, no presente caso, com o art. 61, paragrafo 1º, alineas a e c, da mesma Carta.

Procedencia da ação”.

Esse julgado indica a adesão do Tribunal a uma maior limitação da autonomia estadual, não só impondo aos parlamentos locais o cumprimento das regras de processo legislativo, mas também submetendo o poder constituinte do estado membro a suas orientações. No caso sob enfoque, o constituinte mineiro não respeitara regras sobre iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, acarretando assim a declaração de inconstitucionalidade.

O porquê dessa significativa restrição é mais bem explicado na ementa do acórdão da ADI 276 (rel. min. Sepúlveda Pertence, DJ de 19.12.1997), assim redigida:

“I. Processo legislativo: modelo federal: iniciativa legislativa reservada: aplicabilidade, em termos, ao poder constituinte dos Estados-membros.

1. As regras básicas do processo legislativo federal são de absorção compulsória pelos Estados-membros em tudo aquilo que diga respeito - como ocorre às que enumeram casos de iniciativa legislativa reservada - ao princípio fundamental de independência e harmonia dos poderes, como delineado na Constituição da República.

2. Essas orientação - malgrado circunscrita em princípio ao regime dos poderes constituídos do Estado-membro - é de aplicar- se em termos ao poder constituinte local, quando seu trato na Constituição estadual traduza fraude ou obstrução antecipada ao jogo, na legislação ordinária, das regras básicas do processo legislativo, a partir da área de iniciativa reservada do executivo ou do judiciário: é o que se dá quando se eleva ao nível constitucional do Estado-membro assuntos miúdos do regime jurídico dos servidores públicos, sem correspondência no modelo constitucional federal, a exemplo do que sucede na espécie com a disciplina de licença especial e particularmente do direito a sua conversão em dinheiro”.

Essa orientação tolhe duplamente o poder constituinte estadual, que se vê impedido de estabelecer normas próprias de criação do direito local e igualmente não pode disciplinar matérias cuja iniciativa não esteja sob a competência parlamentar, como é o mencionado caso do regime jurídico dos servidores públicos. Impossível não concluir que tal entendimento limita em muito o poder constituinte dos Estados, que tem seu âmbito de disposição amplamente reduzido.

Essa restrição exagerada é evidenciada pelo imenso número de julgados do STF declarando a inconstitucionalidade de dispositivos de constituições estaduais; as quais, quando não se limitam a reproduzir o texto federal, acabam por encerrar algum tipo de inconstitucionalidade.

O foco dessa questão, tal como se depreende das ementas acima transcritas, está na separação dos poderes, em torno da qual o Supremo Tribunal Federal, mais uma vez com certa nostalgia da Carta decaída — para utilizar uma expressão do ministro Sepúlveda Pertence — desenvolveu uma reedição do princípio da simetria, tão caro à EC 1/69.[8]

Nessa perspectiva, “a exuberância de casos em que o princípio da separação de Poderes cerceia toda a criatividade do constituinte estadual, levou que se falasse num princípio da simetria, para designar a obrigação do constituinte estadual de seguir fielmente as opções de organização e de relacionamento entre os poderes acolhidas pelo constituinte federal”.[9]

É, assim, o princípio da simetria que tem sido, nos dias atuais, utilizado como fundamento para a aplicação das normas federais de processo legislativo aos Estados, como se constata na ADI 858 (rel. min. Ricardo Lewandowski, DJ de 28.03.2008). Ademais, é tal princípio que embasou, no julgamento da ADI 3.647 (rel. min. Joaquim Barbosa, DJ de 16.05.2008), a declaração de inconstitucionalidade de norma constitucional maranhense sobre o afastamento do chefe do Executivo sem licença da Assembleia Legislativa que discrepava do texto federal. Por fim, ainda com fundamento na simetria, o Plenário do STF reconheceu, apreciando a ADI 2.212, (rel. minª. Ellen Gracie, DJ de 14.11.2003), a possibilidade de a Constituição do Estado do Ceará prever nas competências de seu Tribunal de Justiça reclamação para preservação da autoridade de seus julgados, nos moldes da alínea l do inciso I do artigo 102 da Constituição Federal.

Sobre o princípio da simetria, entretanto, é necessário fazer algumas considerações, reproduzindo a manifestação do ministro Sepúlveda Pertence no julgamento do RE 255.245 (rel. para acórdão min. Moreira Alves, DJ de 27.06.2003). Em seu voto, o ministro Pertence negou expressamente ao princípio da simetria “as galas de princípio limitativo da autonomia constitucional do Estado-membro”. Isso porque, “a simetria com relação à Constituição Federal só é oponível à validade das Constituições estaduais, quando outro e verdadeiro princípio da constituição total da Federação lhe determine a absorção ou a imitação pelas ordens locais”. Finalmente, sublinhou que “a insistência na invocação da simetria como princípio per se traduz quiçá apela inconsciente a uma jurisprudência formada à luza do art. 188 da malsinada Carta da 1967”, o qual se tornou, com pequena modificação, o já mencionado art. 200 da EC nº 1/69.

Todavia, ainda que essas considerações acerca da simetria sejam corretas, ainda que não deva ser tomada como um princípio per se, o fato é que sua aplicação pelo STF tem sido ampla,[10] a ponto de o âmbito de disposição do poder constituinte estadual estar reduzido a questões menos importantes — simplórias até —, como a possibilidade de reeleição da mesa diretora da Assembleia Legislativa, tal qual decidido na ADI 793 (rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 16.05.1997).

Nesse quadro, patente é o entendimento centralizador do Supremo, alterando significativamente as linhas amplas em torno das quais o constituinte de 1988 assentou o poder de auto-organização dos Estados, vinculando-o exclusivamente aos princípios constitucionais federais, conforme a dicção do artigo 25 do corpo permanente da Constituição e o artigo 11 de seu ADCT.


[1] Raul Machado Horta. A autonomia do Estado-Membro no Direito Constitucional brasileiro, Belo Horizonte: UFMG, tese, 1964, p. 13.
[2] Manoel Gonçalves Ferreira Filho. Aspectos do direito constitucional contemporâneo, São Paulo: Saraiva, 2003, p. 163.
[3] Manoel Gonçalves Ferreira Filho. Aspectos do direito constitucional contemporâneo, p. 164.
[4] Léo Ferreira Leoncy. Controle de constitucionalidade estadual – As normas de observância obrigatória e a defesa abstrata da Constituição do Estado-membro, São Paulo: Saraiva, 2007, p. 14.
[5] Léo Ferreira Leoncy. Controle de constitucionalidade estadual – As normas de observância obrigatória e a defesa abstrata da Constituição do Estado-membro, p. 11-12.
[6] Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional, São Paulo: Saraiva, 2007, p. 766.
[7] “Art. 200. As disposições constantes desta Constituição ficam incorporadas, no que couber, ao direito constitucional legislado dos Estados”.
[8] Sobre o princípio da simetria, ver o interessante artigo de Léo Ferreira Leoncy neste Observatório Constitucional da ConJur: http://www.conjur.com.br/2012-nov-24/observatorio-constitucional-releitura-principio-simetria
[9] Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional, p. 768.
[10] A ampla aplicação do princípio em questão pode ser verificada emr ecentes precedentes como a ADI 1.521, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 13.08.2013; o AI 809.719 – AgR, Luiz Fux, DJe de 26.04.2013; e o RE 536.973 – ED, Rel. Minª. Cármen Lúcia, DJe de 13.12.2012.

Carlos Bastide Horbach é advogado em Brasília, professor doutor de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da USP e professor do programa de mestrado e doutorado em Direito do UniCEUB.

Revista Consultor Jurídico, 28 de setembro de 2013, 8h01

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