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13 anos

LRF é injusta com estados e municípios

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Neste aniversário de 13 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF completados no dia 4 de maio, vivemos cenário bastante desconfortável para comemorarmos o seu, por assim dizer, ingresso na adolescência.

Enquanto o Congresso Nacional discute projeto para tornar vinculantes as emendas parlamentares individuais, percebemos, na prática, a necessidade de outros limites para frear a aparente liberdade orçamentária irrestrita do governo federal, até mesmo para equipará-lo em obrigações aos demais entes da federação.

Duas omissões na edição de normas relevantes revelam contradição que milita contra o caráter republicano na exigência de cumprimento da citada Lei, pois alguns dispositivos só alcançam os estados e municípios, sem conseguir obrigar a União a ser fiscalmente responsável com a mesma ênfase e instrumentos de punição aplicáveis àqueles.

A primeira omissão reside na falta de limite para o endividamento da União (seja quanto à dívida consolidada, seja quanto à dívida mobiliária), em claro descumprimento ao que reclamam os artigos 48, XIV e 52, VI da Constituição de 1988.

Há de se frisar que a LRF, em seu artigo 30, buscou fixar prazo (90 dias) para encaminhamento pelo Executivo das citadas propostas normativas de limites. Não obstante o encaminhamento haver sido feito e o Senado já haver fixado limites para estados e municípios (Resoluções 40 e 43, de 2001), os limites de endividamento da União ainda estão por ser definidos, mesmo depois de tantos anos do advento da Constituição de 1988 e da LC 101/2000. Desde 2005, a Comissão Mista de Orçamentos do Congresso tem destacado e se preocupado com tal omissão deliberada.

Até 2016, tal distorção federativa, contudo, não será fortemente denunciada, porque os estados e municípios ganharam prazo de 15 anos para se ajustarem aos limites. Mas o artigo 31 da LRF bem previu que, após tal marco temporal, haverá choro e ranger de dentes para os que persistirem acima dos limites, com a suspensão de transferências voluntárias e a vedação de novas operações de crédito, além da imposição de superávit primário suficiente para reconduzir a dívida aos patamares legais.

Some-se a isso a recente decisão do Supremo Tribunal Federal que afastou o parcelamento de precatórios a perder de vista, na forma da EC 62/2009. A conta, obviamente, não fechará e, mais uma vez, os estados e municípios ficarão reféns da União para negociar suas dívidas, ainda que contra o espírito da LRF.

Por outro lado, a segunda omissão diz respeito à falta de instituição do Conselho de Gestão Fiscal (CGF), na forma do que dispõe o artigo 67 daquela Lei. Sem tal Conselho, tem reinado a absoluta impossibilidade de discussão isonômica sobre os termos em que o refinanciamento das dívidas estaduais e municipais foi estabelecido e segue mantido, a despeito de a realidade haver mostrado o quão gravoso e injusto ele se revelou contra os interesses dos entes subnacionais.

Instala-se, com isso, ciclo vicioso em que, sem limites legalmente instituídos, não se aplicam à União os comandos da LRF que regem a recondução da dívida pública aos limites que deveriam garantir a sua sustentabilidade, e assim, por seu turno, a dívida poderá crescer e afetar futuramente as demais ações governamentais, porquanto haja maior comprometimento de receitas para a rolagem da dívida, com juros e encargos cada vez maiores.

O aludido cenário federal revela-se ainda mais contraditório e perverso ao cruzá-lo com o horizonte normativo de responsabilidade fiscal que é imposto aos estados e municípios.

Tal situação de “liberdade orçamentária” irrestrita do governo federal, levada ao paroxismo, tem trazido consigo restrições orçamentárias às demais políticas públicas, especialmente às políticas de atuação positiva (também conhecidas como prestacionais).

O resultado prático para o cidadão afetado tem sido a percepção de uma progressiva inoperância da União no cumprimento de suas competências constitucionais, razão pela qual as despesas têm sido descentralizadas para os municípios e estados (a despeito do fato de as receitas seguirem sendo reconcentradas). E, como mediador meramente periférico dos conflitos, o Judiciário vem sendo demandado para controlar a omissão do Executivo no atendimento às ações de saúde e educação, de manutenção de rodovias, de vigilância sanitária, segurança pública, entre outras possibilidades de lesão a direito ou de dano à coletividade.

Como podemos perceber, não há muito o que comemorar. A Lei de Responsabilidade Fiscal chega aos seus 13 anos de vigência como uma “lei incompleta”, como avaliam alguns analistas, e o pior, correndo o risco de sequer chegar à maturidade da vida adulta, por não tratar isonomicamente os três níveis da federação.

 É procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, Pós-Doutora em Administração pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas (FGV/RJ) e doutora em Direito Administrativo pela UFMG.

Revista Consultor Jurídico, 4 de maio de 2013, 7h20

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