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Embargos Culturais

Renovação institucional em Bresser Pereira, parte II

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O republicanismo é o tema central do livro Construindo o Estado Republicano: Democracia e Reforma da Gestão Pública, de Luiz Carlos Bresser Pereira, que nesta semana continuo comentando. Bresser apresenta-nos três preocupações nucleares. Indaga-nos a respeito de como o Estado moderno se transformou, pergunta-nos a propósito da importância (e legitimidade) de um Estado forte no sistema global, bem como de suas inquietações faz emergir proposta concreta e factível para reforma estrutural na gestão pública. Reconhece que o cidadão opta pela política com base em interesse próprio.

No entanto, concede, o cidadão pode apreender interesses públicos, devotando-se a estes. Trata-se de um pressuposto, empiricamente não comprovado, que revela humanismo cívico desejável, mas não efetivamente constatado, de forma recorrente, no comportamento cotidiano.

Bem entendido, para Bresser, a reforma do Estado é algo bem mais amplo do que a reforma do aparelho do Estado, embora esta última esteja contida naquela primeira[1]. Ambas atendem ao apelo cívico que nos lança. Uma teimosa percepção burocrática intransigente obstaculiza que desenvolvamos estudos em âmbito de reformas públicas da administração. Para Bresser, reforma do Estado demanda rearticulação das instituições. É o que propõe.

Uma pretendida governança burocrática decorreria do avanço em dois aspectos de uma esperança de mudança global: a democracia republicana e a reforma da gestão pública. O fortalecimento do Estado é o núcleo do que se propõe. Sociedade civil forte garante a democracia, e um Estado forte, garantindo-se, assim, mercados[2]. Há vários problemas pontuais que precisam de enfrentamento. O burocrata deve compreender seu papel político; interesses corporativos e interesses públicos devem ser identificados como interesses distintos, ainda que não necessariamente divergentes[3].

Bresser diferencia povo de sociedade civil; esta última, de fato, desconsidera a igualdade entre os cidadãos:

No passado, tribos, cidades-Estado, feudos e impérios definiam a organização política. Nos tempos modernos, os Estados-nação ou os países são a unidade política básica. A palavra “Estado-nação” (ou “país”) é utilizada neste livro para identificar a entidade politicamente abrangente dotada de poderes soberanos. Em cada Estado-nação há uma sociedade e um Estado. Dentro da sociedade, a sociedade civil é a sociedade organizada politicamente, fora da organização do Estado; é o conjunto de cidadãos que atuam na vida política, equipados com o poder oriundo da organização, do conhecimento e da riqueza. A sociedade civil é formada por todos os membros da sociedade agindo politicamente e pelas organizações corporativas e de controle ou responsabilização social da sociedade civil. Enquanto no conceito de “povo” todos os cidadãos são iguais, no conceito de sociedade civil leva-se em consideração o peso de cada cidadão, derivado de sua capacidade organizacional, riqueza ou conhecimento[4].

Bresser esclarece o que entende por governo e por governança; e de tal modo, usa:

(...)“governo” não como sinônimo de Estado (como geralmente se faz na linguagem corrente), mas para me referir: (a) ao grupo de pessoas, nos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário do Estado, que chefiam a organização do Estado; e (b) ao processo de governar, de decidir sobre políticas e instituições públicas. Uso o termo “governança” apenas raramente, mas quando o faço, entendo por ele o processo complexo de governar nas democracias modernas, em que não apenas os funcionários governamentais, mas também a sociedade civil e uma legião de atores políticos diferentes e conflitantes interagem no contexto de uma realidade econômica e institucional[5].

A percepção de governança sugere aproximação entre servidores públicos e a sociedade civil. Deve-se buscar a consecução dos objetivos das sociedades democráticas, que Bresser identifica em quatro pontos, nomeadamente: a estabilidade política, a liberdade, a justiça social e o desenvolvimento econômico[6]. A reforma institucional exige competência técnica e virtude republicana.

Valendo-se de uma metodologia weberiana, Bresser nos indica três tipos ideais de administração do Estado: administração patrimonialista, administração burocrática e modelo de gestão pública. A reforma do serviço público teria enfrentado a administração patrimonialista. A reforma da gestão pública ataca a administração burocrática[7].

A administração patrimonialista corresponde ao Estado absolutista e autoritário, no qual a coisa pública e os bens do soberano se confundem. Estado absoluto e burocracia patrimonialista atingiram seu auge no século XVIII[8]; no Brasil, especialmente no século XIX[9], sobremodo ao longo da permanência de D. João VI entre nós, quando seus aspectos mais marcantes foram fixados, inclusive em nossa mentalidade e cultura. Foi o tempo de uma burocracia fiscal e judiciária que Bresser identifica como preocupada com a aplicação das leis (com exceções), dos regimes, direitos e privilégios alfandegários, da tributação sobre o consumo, de fórmulas de extração fiscal preocupadas em taxar o sal e o vinho[10].

A administração burocrática é marcada pelo controle de procedimentos, pela impessoalidade, pela legalidade e por um sentido de moralidade imposto ao agente público. É o modelo dominante, entre nós, especialmente na literatura do direito administrativo. A formulação da administração burocrática e impessoal é também triunfante na jurisprudência dos tribunais nacionais e na atuação de órgãos de controle, a exemplo do Tribunal de Contas e da Controladoria-Geral da União. Segundo Bresser:

A primeira reforma histórica da organização do Estado foi a reforma do serviço público, que representou a transição da administração patrimonial para a administração pública burocrática. Max Weber descreve classicamente a reforma do serviço público como envolvendo um serviço público profissional, procedimentos universais e legitimidade jurídica (...) a reforma do serviço público ocorreu em diferentes períodos: na Europa, no século XIX; nos Estados Unidos, no início do século XX; e no Brasil, nos anos 1930. A maioria dos países em desenvolvimento nunca experimentou uma reforma do serviço público, embora tenham burocracias modernas. A reforma burocrática assinalou um importante avanço na administração pública e na proteção do patrimônio público. A reforma da gestão pública é a transição da administração burocrática para o gerenciamento público. O serviço público continua sendo profissional e racional, mas a racionalidade depende mais de tomadas de decisão gerenciais do que da estrita observação de procedimentos burocráticos[11].

Ao Estado absoluto, assim, corresponde uma administração patrimonial. No Estado liberal tem-se uma administração pública burocrática. Não há fórmulas democráticas que correspondam a estes modelos de Estado e de administração. Modelos democráticos caracterizam o Estado liberal-democrático, o Estado social-democrático (que alguns denominam de Estado de bem-estar social) e o Estado social-liberal e republicano. Uma administração pública burocrática acompanha uma democracia liberal e elitista, típica do Estado liberal-democrático. É o ponto de inflexão dos concursos públicos. A administração pública burocrática também marca uma democracia social e pluralista, típica do well-fare state.

A gestão pública, defendida por Bresser, é o modelo correspondente à democracia republicana ou participativa, núcleo do Estado social-liberal e republicano[12]. Para Bresser, o Estado republicano é resposta e reação ao uso indevido dos bens públicos, bem como à oferta ineficiente de serviços sociais e científicos[13].

É este novo tipo de Estado que Bresser defende, e que deve respeitar regras da democracia, princípios liberais e sociais, enfatizando direitos republicanos e garantindo a participação política de cidadãos republicanos[14]. Direitos republicanos são afirmados na parte final do século XX, em cuja primeira parte se fixaram direitos sociais e de cidadania, que de certa forma radicavam na definição e na afirmação de direitos civis, movimento que remonta às revoluções liberais e atlânticas do século XVIII. Este novo Estado assume que esfera pública e sociedade civil sejam sinônimos. De qualquer maneira, segundo Bresser, esta linhagem poderia ter começado quando Hobbes minou o poder real, ainda que o defendendo entusiasticamente:

(...) no momento em que Hobbes concebia o contrato social como uma nova maneira de legitimar o poder absoluto do rei, ele estava minando radicalmente este mesmo poder. Ao afirmar que a autoridade do rei não se baseava na religião, e sim em um contrato, ele estabeleceu a base da ideia dos direitos de cidadania. Ele plantou a semente ou estabeleceu os fundamentos do Estado liberal – fundamentos a partir dos quais Locke, Montesquieu, Rousseau e Tocqueville construíram o edifício constitucional e liberal. Se o indivíduo, por vontade própria, renuncia à liberdade em nome da ordem social, isso significa que o poder original está com ele, não com Deus; o indivíduo que é parte de um Estado-nação é por definição um cidadão. O cidadão é um membro do Estado-nação, dotado de direitos e obrigações e, portanto, capaz de interferir na elaboração da lei. A lei, por sua vez, é a forma básica que as instituições assumem; é o sistema normativo dos direitos e deveres do cidadão[15].

O ataque ao Estado patrimonialista, no sentido organizacional, deu-se, em primeiro lugar, na Prússia, palco da primeira reforma do serviço público[16]. Consolida-se a burocracia estudada por Max Weber, com consequente reconhecimento de uma racionalidade superior na organização burocrática. Em 1770 os alemães adotam o recrutamento de servidores, por meio de concursos públicos[17].

Na Inglaterra, prossegue Bresser, os concursos públicos foram realizados a partir de 1870; os ingleses reformaram a burocracia ao mesmo tempo em que reformaram o modelo educacional; a elite burocrática era recrutada entre os setores mais competentes das universidades[18].

Na França, a partir de 1790, e com algumas peculiaridades, estudadas por Tocqueville[19], especialmente no sentido de que a centralização administrativa seja instituição do Antigo Regime e não obra da revolução ou de império[20], conhece-se modelo cuja feição ilustrada dar-se-á com a criação da École Nationale d’Administration (ENA)[21].

Nos Estados Unidos — âmbito de instabilidade administrativa, segundo Tocqueville[22] — conheceu-se um modelo de spoil system, imposto por Andrew Jackson (a partir de 1828); segundo Bresser, aprofundou-se o clientelismo, como antídoto para o clientelismo, paradoxo que tinha como objetivo a democratização do serviço público. Foi somente no século XX, ao longo da administração de Theodor Roosevelt, que o modelo norte-americano aproxima-se de referencias de mérito e de eficiência[23]. Ao que eu acrescentaria a reforma do Estado decorrente do New Deal, da administração Franklyn D. Roosevelt, no que se refere ao modo como concebida[24], às fórmulas utilizadas[25], bem como às batalhas judiciais que foram travadas[26].

A transição para um modelo democrático liberal deu-se com o desenvolvimento do modelo capitalista; segundo Bresser, transitou-se de economia tradicional para economia de mercado, migrando-se da tradição para a razão e para o interesse[27]. Ainda segundo Bresser, "os países em desenvolvimento intermediário, que completaram mais tarde suas revoluções capitalistas em meados do século XX, e completaram sua transição para a democracia nos anos 1980 e 90, ainda são democracias elitistas (...) é o caso, por exemplo, do Brasil e do México"[28].

É essa transição democrática que qualifica e que identifica o modelo brasileiro contemporâneo, ao qual Bresser dedica a parte mais significativa de sua profícua obra.


[1] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, Brasília, 1995. Documento disponível em www.bresserpereira.org.br , acesso em 20 de abril de 2011.
[2] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, Construindo o Estado Republicano: Democracia e Reforma da Gestão Pública, cit., p. 13.
[3] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 14.
[4] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 15.
[5] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 16.
[6] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 20.
[7] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 22.
[8] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 44.
[9] Estudo seminal sobre o patrimonialismo brasileiro é encontrado em Faoro, Raymundo, Os Donos do Poder- Formação do Patronato Político Brasileiro, São Paulo: Globo, 2001.
[10] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., loc. cit.
[11] Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 23.
[12] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 35.
[13] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 36.
[14] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 29.
[15] Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 47.
[16] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 50.
[17] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 51.
[18] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 55.
[19] Tocqueville, Alexis de, O Antigo Regime e a Revolução, São Paulo: WMF Martins Fontes, 2009. Tradução de Rosemary Costhek Abílio.
[20] Cf. Tocqueville, Alexis de, cit., pp. 40 e ss.
[21] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 56.
[22] Cf. Tocqueville, Alexis de, Democracy in America, London: Penguin Books, 2003, pp. 241 e ss. Tradução do francês para o inglês de Gerald B. Evan.
[23] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., pp. 61 e ss.
[24] Cf. Schlesinger Jr., Arthur M. The Age of Roosevelt- vol. 1- The Crisis of Old Order- 1919-1933, Boston: Mariner Book, 2002.
[25] Cf. Leuchtenburg, William E., Franklyn Delano Roosevelt and the New Deal, New York: Harper and How, s.d.
[26] Cf. White, G. Edward, The Constitution and the New Deal, Cambridge: Harvard University Press, 2001.
[27] Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 68.
[28] Bresser Pereira, Luiz Carlos, cit., p. 78.

 é livre-docente em Teoria Geral do Estado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, doutor e mestre em Filosofia do Direito e do Estado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.

Revista Consultor Jurídico, 9 de junho de 2013, 8h01

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