Reforma do FPE sai tardia e imperfeita

Artigo produzido no âmbito das pesquisas desenvolvidas no NEF/Direito GV. As opiniões emitidas são de responsabilidade exclusiva de seus autores.

Com a publicação, nesta quinta-feira (18/7), no Diário Oficial da União, entra em vigor a Lei Complementar 143 que dá nova estrutura à participação dos Estados na receita federal produzida pelo Imposto de Renda e pelo Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Atualmente, 21,5% da arrecadação desses impostos vai para o FPE e é rapidamente entregue a essas entidades.

A lei finalmente saiu, tirada a fórceps pelo Supremo Tribunal Federal
O FPE é um fundo de solidariedade federativa, em que a receita tributária da União, obtida predominantemente dos estados mais ricos, é partilhada com os estados mais pobres com o objetivo de “promover a equalização da capacidade de gasto de estados e municípios”,[1] ou, nas palavras da Constituição, “objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados” (artigo 161, inciso II).  Normalmente, isso se obtém rateando o valor do fundo entre os estados, proporcionalmente à população e inversamente proporcional à renda per capita. Algumas federações adicionam outros critérios, que não cabe aqui analisar. Pois bem, atualmente o FPE é rateado não segundo tais indicadores, mas segundo coeficientes estabelecidos de maneira arbitrária que formam anexo à Lei Complementar 62, de 1989.[2]

A LC 62 determinava que os coeficientes se aplicariam durante algum tempo, não especificado, até que uma nova LC fixasse os critérios de rateio. Isso nunca se fez, já que o vespeiro político em que assunto se transformou levou a paralisia legislativa. Mais de 20 anos se passaram até que o Supremo Tribunal Federal, acionado, se deu conta de que não se estava cumprindo, em substância, o preceito constitucional. Num remédio extraordinário contra a omissão legislativa, o STF deu prazo até dezembro de 2012 para que critérios objetivos fossem fixados sob pena de declarar-se inconstitucionalidade, o que obrigaria a cessar as transferências de recursos do FPE aos Estados. O Congresso mexeu-se mas não conseguiu cumprir esse prazo; o STF extendeu o prazo até 27 de junho de 2013, e na véspera desse prazo finalmente a nova LC foi aprovada e enviada à presidente da República para sanção.

A nova lei tem todos os defeitos da anterior, e mais alguns
A toda evidência, o propósito da nova LC foi manter o mais possível o sistema atual dando a impressão de que o reformava – para escapar da óbvia inconstitucionalidade. Assim, pela nova LC, os mesmos coeficientes que se vem aplicando desde 1989 continuarão a ser utilizados até o ano de 2015. Sem tirar nem por. A partir de 2016, porém, se adota um novo critério pelo qual a cota-parte de cada Estado será constituida de duas partes:

I – a primeira, consistindo na soma da rateio de 2015 mais um ajuste por inflação (pelo IPCA) mais um ajuste por crescimento real (75% da taxa de variação do PIB real do País); e

II – a segunda, correspondente ao que sobrar depois de satisfeito o rateio I acima, será rateada metade em proporção à população do Estado e metade inversamente proporcional à renda familiar estadual.

Viva! finalmente vemos elementos razoáveis de rateio (população e renda)! Só que isso se aplicará apenas a um resíduo, que deve ser muito pequeno – pelo menos se for mantida a estrutura atual dos dois impostos. É que a parte I, totalmente baseada nos coeficientes de 1989, receberá forte ajuste anual, real e nominal. O que continuará sendo importante, antes e depois de 2015, serão os coeficientes estabelecidos arbitrariamente no passado.

O mais estranho é que, pela primeira vez, a União aceitou estabeler um piso ou mínimo para a distribuição do FPE. Assim é porque, para a distribuição em cada ano a partir de 2016, cada Estado terá o direito de receber pelo menos o que recebeu em 2015 acrescido dos dois ajustes (inflacionário e real) mencionados. Teria a União que encontrar outros recursos para suprir eventual insuficiência do FPE? Tal possibilidade não encontra precedente. Tampouco tem lógica.

E os incentivos fiscais, quem os paga?
A dra. Dilma vetou o artigo 5º do projeto de lei, que rezava: ”Eventuais desonerações concedidas pelo Governo Federal incidirão apenas na cota de arrecadação destinada à União, não sendo consideradas para efeito de repasse do FPE e do FPM”. E neste caso andou bem. Pois o IPI é um imposto de vocação extrafiscal, utilizado para alterar os preços relativos. Ora se reduz o IPI dos automóveis para esvaziar os pátios das fábricas, ora se aumenta o IPI dos cigarros e bebidas para desincentivar seu consumo (levantando recursos tributários no processo). Quando a Constituinte criou o FPE com fração do IR e do IPI sabia que esses impostos tinham receita variável com o ciclo econômico e as políticas de governo. Transferir o ônus das desonerações exclusivamente para o governo federal não faz sentido, foge à lógica da participação na receita tributária.

Quo vadis?
O pacto federativo fiscal precisa de revisão e aperfeiçoamento. Infelizmente a nova LC não faz progresso nessa direção. O país precisa que Congresso e Governo se empenhem em dar soluções permanentes e equilibradas aos problemas federativos, que são enormes na área fiscal. Um bom começo talvez seja considerar seriamente as propostas do relatório apresentado pela Comissão de Notáveis criada em 2012 pelo Senado Federal.[3]

[1] Fernando Rezende, A Reforma Tributária e a Federação (Rio de Janeiro: FGV Editora, 2009), p.100.

[2] Um interessante testemunho sobre o processo que levou à adoção dos coeficientes da LC 62 é oferecido por Clovis Panzarini, “Equilíbrio Federativo”, O Estado de S.Paulo 3 março 2010.

[3] Nelson Jobim (pres.), Everardo Maciel (relator) et al., Relatório Parcial da Comissão Especial Externa do Senado Federal criada pela RQS nº 25, de 2012, com a finalidade de analisar e propor soluções para questões relacionadas ao Sistema Federativo (Brasília: Senado Federal, outubro 2012).