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Motivação do legislativo

Ativismo responsável harmoniza relação entre poderes

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Estamos assistindo ao que está sendo chamado de o mais importante julgamento da história do Supremo Tribunal Federal (STF), o julgamento do mensalão[1]. Toda a questão gira em torno da suposta compra de apoio parlamentar. E, justamente por isso, em vários momentos já se afirmou que parlamentares teriam votado em determinado sentido mediante recebimento de vantagem pecuniária. E tais afirmações já renderam consequências. Foi noticiado que no dia 3 de outubro de 2012 o juiz da 1ª Vara de Fazenda de Belo Horizonte, Minas Gerais, declarou inconstitucional a Reforma da Previdência, aprovada pela Emenda Constitucional 41, sob o fundamento de que a aprovação de tal emenda estaria maculada pelo “vício de decoro parlamentar”[2]. Segundo o magistrado, tal vício decorreria do fato de que a emenda só foi aprovada porque os votos dos parlamentares foram comprados —fato que teria sido estabelecido no julgamento do mensalão.

A decisão causa espanto porque sequer houve o trânsito em julgado da decisão do STF. Não há dúvidas de que os fatos provados na esfera penal atingem as outras esferas, mas é de se esperar que os efeitos jurídicos só surjam após o trânsito em julgado. Contudo, o magistrado não merece ser crucificado. A leitura da decisão revela que o real fundamento da declaração de inconstitucionalidade não foi o “vício de decoro parlamentar”. Conforme anotado na sentença:

É notório que nos últimos tempos a Constituição Federal vem sendo alvo de sucessivas modificações sob as mais dispares justificativas e ao labor das conveniências conjunturais.

Tal desiderato vem se perpetrando mediante emendas à Constituição, que retratam verdadeira violência aos direitos do cidadão e um desrespeito inominável à vontade do legislador constituinte originário.

A seu turno, a Emenda de número 41 acabou por subtrair direitos adquiridos, inerentes à irredutibilidade dos proventos, vencimentos dos servidores públicos e subsídios dos agentes políticos aposentados ou não, direitos protegidos por cláusulas pétreas das quais o legislador constituinte derivado anda a fazer tábula rasa.

(...)

No caso em apreço constata-se que referida emenda acabou por atentar contra o núcleo intangível dos direitos fundamentais, consignados no artigo 40, parágrafo 8º da Constituição.

Talvez o magistrado tenha sido infeliz em fazer menção ao “vício de decoro parlamentar” no dispositivo já que dedicou a maior parte da fundamentação à violação de direitos fundamentais.

De toda forma, o assunto é interessante. O que seria exatamente este vício de decoro parlamentar? A resposta também se encontra na sentença:

A tese do eminente Ministro Joaquim Barbosa foi seguida pela maioria dos demais Ministros do E. STF, ou seja, de que a EC 41/2003 foi fruto não da vontade popular representada pelos parlamentares, mas da compra de tais votos, mediante paga em dinheiro para a aprovação no parlamento da referida emenda constitucional que, por sua vez, destrói o sistema de garantias fundamentais do estado democrático de direito.

Pela via se[sic] consequência, a jurisdição emanada do Ministro Joaquim Barbosa e demais ministros, por maioria, declaram que o pagamento em dinheiro resultou na aprovação da EC 41/2003, a maculando de forma irreversível, tornando-a invalida ex tunc, ante o vício de decoro.

Segundo o magistrado, o vício de decoro existe porque os parlamentares não votaram de acordo com a vontade popular que representam. Estaria, então, havendo uma análise dos motivos do legislador? Creio que não. O vício em questão está previsto no artigo 54, parágrafo 1º da Constituição da República:

§ 1º — É incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepção de vantagens indevidas.

Parece evidente que se trata de vício que atinge o processo legislativo. Se o parlamentar só votou naquele sentido porque recebeu dinheiro, seu voto não tem valor: é nulo. Naquele momento o parlamentar não representa o povo, mas sim quem o pagou. Como a competência para deliberar é dos representantes do povo, seu voto não pode ser contabilizado.

A solução definitiva para o problema ainda está pendente porque até o momento o STF não definiu quantos parlamentares receberam dinheiro para votar e, principalmente, se é necessário o vício de uma quantidade mínima de parlamentares ou se basta um. De fato, é bem provável que o assunto não seja enfrentado até que decisões como a apresentada cheguem ao tribunal em grau de recurso.

De qualquer forma, pretende-se aqui uma discussão que vai além dos vícios que maculam o processo legislativo —até mesmo porque o tema já foi exaustivamente estudado[3]. Tenciono uma reflexão sobre o controle judicial da motivação do legislador.

No início da era dos parlamentos, defendia-se que todos os atos dos parlamentos eram imunes a qualquer espécie de controle. O parlamento seria soberano porque ele representava o povo —que era o titular da soberania. Entretanto, o tempo mostrou que mesmo os representantes do povo podem cometer abusos. Para frear tais abusos, a Constituição escrita regula a atuação do Parlamento[4]. Assim, a Constituição ganha supremacia sobre os atos do Parlamento, inclusive as normas. Mas daí surge uma nova questão. Como verificar se os atos do Parlamento estão respeitando a Constituição? A resposta é construída a partir do princípio da separação dos poderes e do sistema de freios e contrapesos — cada poder controla os outros.

Em seu clássico estudo sobre o processo legislativo, Manoel Gonçalves Ferreira Filho defende que o judiciário pode exercer o controle:

Esse controle do Judiciário sobre a lei, esse controle que pode chamar-se de controle de justiça, transparece na jurisprudência norte-americana como na brasileira. Naquela, encontra caminho na célebre cláusula due process of law. Nesta, em grau muito menor, no princípio de isonomia. (...)

O controle sobre a lei se traduz pela verificação de constitucionalidade que, a justo título, tem de ser considerada básica para a sobrevivência do regime constitucional. De fato, é o critério realista da supremacia da Constituição, que, se não for protegida por um mecanismo eficaz, será palavra vã.[5]

Interessante notar que o autor, quando fala do Brasil, não está apresentando a ideia de controle da motivação das leis —que é o nosso tema. Ele está simplesmente tratando de controle de constitucionalidade. Isto fica evidente no seguinte trecho:

Relativamente às leis de impulsão, deve ser reconhecido aos tribunais o controle sobre a compatibilidade entre o texto promulgado pelo governo e os standards fixados na autorização prévia. Ultrapassados os limites aí contidos, a lei de impulsão[6] terá de ser considerada inválida, por excesso de poder.[7]

Excesso de poder é espécie do gênero abuso de poder. Ocorre quando alguém exorbita de seu mandato fazendo algo além do que poderia ter feito. E, pelo trecho citado, percebe-se que Manoel Gonçalves Ferreira Filho entende que a promulgação de lei que exorbita dos limites da Constituição é excesso de poder.

E, se a lei está fora do parâmetro constitucional, não há que se questionar os motivos do legislador. Ela é inconstitucional e ponto final:

No entanto, quando aquilo que é negado é algo a que o reclamante tem direito constitucional —porque lhe é concedido explicitamente pelos termos da Constituição ou é essencial para o funcionamento eficaz de um Estado democrático (ou ambos)—, as razões por que foi negado absolutamente não vêm ao caso.[8]

Entretanto, se uma lei que é constitucional, em verdade, realiza objetivo inconstitucional, como proceder? Há inconstitucionalidade pelos motivos?

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 é advogado do Senado Federal.

Revista Consultor Jurídico, 6 de fevereiro de 2013, 7h23

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