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Aumento do IPTU

Falta boa administração à prefeitura de SP, não impostos

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A batalha pelo aumento do IPTU em até 35% [1], desde o último aumento dado pela Lei 15.044/09 (quatro anos atrás) contra o PIB acumulado de 16,81% no período de cinco anos (2008 a 2012) e o aumento salarial dos servidores públicos no período de nove anos (de 2005 a 2013) no percentual acumulado de 3,38% começou com a inversão do processo legislativo na apreciação do Projeto de Lei 711/2013 por meio de uma sessão extraordinária da Câmara Municipal de São Paulo convocada irregularmente, prejudicando a audiência pública designada para discutir com a sociedade civil essa brutal elevação do imposto, sem precedentes na cidade de São Paulo.

Assim que o Ministério Público conseguiu obter a medida liminar para brecar a tramitação legislativa a Prefeitura, mediante uso da legislação autoritária que tem origem na Ditadura Militar, conseguiu a cassação daquela liminar passando por cima do princípio do juiz natural inscrito na Constituição Federal.

Foi quando as diversas entidades sindicais e associativas sob a liderança da Fiesp ingressaram com a ação direta de inconstitucionalidade impugnando os  preceitos da Lei nº 15.889/13, que violam cinco princípios constitucionais: o da razoabilidade, o da moralidade, o da isonomia, o da capacidade contributiva e o da vedação de efeitos confiscatórios do tributo. A ação está sendo patrocinada por mim, Ives Gandra e Gastão de Toledo. O PSDB, também, ingressou com ADI a parte, invocando o vício do processo legislativo, além da violação dos cinco princípios já mencionados. Na verdade, há uma sexta violação, o princípio da legalidade ao delegar ao Executivo a faculdade de dosar a carga tributária, respeitados os limites de 20% e 35% do valor do IPTU de 2013.

O eminente desembargador Péricles Piza, relator do processo no Tribunal de Justiça de São Paulo, em escorreito voto concedeu a medida liminar suspendendo a aplicação da lei impugnada, no que foi acompanhado por 21 outros Desembargadores contra os votos de três Desembargadores.

A liminar provocou uma onda de manifestações da Prefeitura falando do prejuízo aos setores de saúde e educação que consomem 50% do IPTU arrecadado [2], aos setores de transportes públicos,  além de afetar os programas sociais destinados à proteção de deficientes físicos, habitação, cultura, esporte,  lazer, prevenção de enchentes etc.

Sob o impacto dessas  manifestações  a Prefeitura propôs a  inusitada medida cautelar de sustação da liminar perante o STJ invocando expressamente o artigo 4º da Lei nº 8.437/92 que autoriza a cassação de liminar que represente perigo à ordem, à segurança e às finanças públicas. Confundiu a ADI com mandado de segurança e o STJ com STF, competente para apreciar o recurso contra decisão liminar em ação que versa sobre afronta a dispositivos constitucionais.    O pedido da Prefeitura, como esperado,  foi prontamente indeferido pelo Ministro Presidente daquela Corte que só aprecia em grau de recurso questões de natureza infraconstitucional.

Agora, a Prefeitura foi bater às portas do STF requerendo a mesma providência de suspensão da liminar concedida pelo TJ-SP.

Logo que formulado o pedido o Senhor Prefeito foi ter uma entrevista com o honrado Ministro Presidente daquela Corte, Joaquim Barbosa, certamente, reiterando as manifestações retrorreferidas.

Tudo isso fez com que debruçássemos sobre o mapa de execução orçamentária do exercício de 2013 até o mês de setembro, bem como sobre  o  Orçamento Anual de 2014 já aprovado pela Câmara Municipal, mas pendente de sanção do Executivo.

A análise que fizemos trouxe resultados surpreendentes que revelam a existência de fantásticas verbas ociosas não utilizadas pela Prefeitura que insiste em retirar mais recursos do setor privado. Quem não consegue fazer o bom uso do dinheiro arrecadado para cumprir a finalidade da receita tributária não tem legitimidade para exigir esse aumento tão brutal.

Somos favoráveis à política de inclusão social, porém, de forma justa e equilibrada com respeito aos direitos fundamentais de todos os cidadãos. A época  do Hobin Wood na Inglaterra ou de Ishikawa Goemon da era Tokugawa não tem lugar no mundo moderno que encontrou outros mecanismos de proteção e valorização dos direitos humanos.

Enumeremos a seguir os resultados de nossos estudos baseados em peças orçamentárias do Município que a Lei de Responsabilidade Fiscal manda disponibilizar ao público em geral, mas, que na prática, não tem sido  fácil de consultar: 

(a) O impacto financeiro do IPTU para o ano de 2014 é de 805.625,003; para o ano de  2015 é de 897.651.700; para o ano de 2016 é de 1.001.746.636; e para o ano de 2017 é de 1.101.921.299,  segundo informações constantes do Ofício GABSF nº 25/2013 dirigido ao Presidente da Câmara e subscrito pelo Sr. Secretário Adjunto de Finanças e Desenvolvimento Econômico, Antonio Paulo Vogel de Medeiros.

Note-se que a lei guerreada (artigo 9º)  no exercício de futurologia promoveu aumentos para  exercícios subsequentes ao de 2014. Todos  nós já fomos contemplados com aumentos futuros automáticos, calculados sobre o valor do IPTU do exercício imediatamente anterior, gerando aumentos em cascata. 

(b) Esse valor de 805.625.003 que a população paulista fica dispensado de pagar por força da liminar concedida pela Justiça é um pingo d’água no oceano se considerarmos que a Prefeitura mantém recursos financeiros aplicados no valor de 8.627.257.071,24, conforme balancete de novembro de 2013 apresentado à Câmara Municipal em cumprimento ao artigo 142 da LOMSP, que determina a publicação mensal até o dia 20 das receitas e despesas do mês anterior.

O Município não pode arrecadar mais do que o necessário ao cumprimento do programa de governo refletido na LOA. O sacrifício imposto aos contribuintes deve ser na exata proporção das necessidades coletivas e nos limites da capacidade contributiva de cada um. Não faz sentido especular com dinheiro do contribuinte. A Prefeitura não se confunde com uma empresa privada. A receita tributária há de ser integralmente exaurida no cumprimento da finalidade estatal.

Essa aplicação financeira está refletida no orçamento anual de 2014 resultante do Projeto de Lei nº 695/2013 aprovado após exame de 5.127 emendas apresentadas, resultando em um orçamento de 50.569.325.587. Na previsão de receitas mobiliárias está apontada a soma de 430.275390. Outrossim, o volume do orçamento de 2014, o terceiro maior do País, está a demonstrar, por si só, que os 805.625.003 que a Prefeitura deixa de retirar dos contribuintes do IPTU por força da liminar não tem maior relevância. Se existem recursos aplicados no mercado financeiro, por que é preciso aumentar o IPTU?

(c) O exame do relatório bimestral resumido da execução orçamentária, que o § 3º do artigo 165 da CF impõe aos entes políticos, revela que a Prefeitura de São Paulo não vem liquidando as verbas destinadas ao investimento. Segundo o pronunciamento do Vereador  Andrea Matarazzo por ocasião da discussão da peça orçamentária de 2014 a Prefeitura liquidou até o final de novembro de 2013 apenas 33,3% das verbas destinadas ao investimento. Onde foram ou onde irão o restante das verbas? Existem outras dotações em que nenhum centavo havia sido gasto até setembro de 2013. 

(d) Pode-se verificar, por amostragem, a realidade da execução orçamentária atualizados os valores para setembro de 2013: Secretaria de Educação gastou 5.254.270.122 por conta da verba consignada de 8.258.793,575; Secretaria de Saúde gastou 4.030.767.452 por conta de 5.879.965.424; Secretaria de Infra-Estrutura Urbana e Obras gastou somente 252.921.136 por conta da verba existente de 1.314.218.273 (é onde as verbas costumam ser redirecionadas por meio de remanejamentos, transposições e transferências). 

(e) Existem outros vultosos recursos alocados nos treze fundos especiais abertos com suposto amparo no artigo 71 da Lei nº 4.320/64. Conforme  escrevemos, “o fundo redpresenta sério obstáculo ao efetivo exercício pelo Legislativo de seu ´poder de fiscalizar e controlas a execução orçamentária, por esvaziar o princípio da especialidade,  segundo o qual são discriminados no orçamento anual os créditos cabentes a cada órgão, estabelecendo o prazo para efetivação das despesas.” [3] Por isso, a Constituição de 1988 submeteu a criação de novos fundos à prévia disciplinação pela lei complementar quanto às condições para a sua instituição e funcionamento (artigo 165, §  9º, II da CF). Ao mesmo tempo o artigo 36 do ADCT extinguiu sob condição todos os fundos existentes na data da promulgação da Constituição de 1988. Por essa razão, a União, na falta de lei complementar sobre o assunto, vem prorrogando a cada quatro anos, por meio de Emenda Constitucional, a DRU, antes Fundo Social e Emergência e depois Fundo de Estabilização Fiscal. Agora, ficou um fundo sem nome.

Com exceção do fundo de saúde constituído de 4.643.148.563 (valor em outubro/2013) que tem amparo no § 2º, do artigo 198 da CF os demais são inconstitucionais. A Constituição autoriza a vinculação de receitas de impostos para execução de atividades voltadas à administração tributária (artigo 37, XXII da CF) e para a manutenção do ensino (artigo 212 da CF), mas não existem fundos específicos para essas áreas. É uma inversão do que está na Constituição Federal. 

(f)   Por derradeiro, é de se notar que o artigo 10 da LOA, ainda pendente de sanção do Prefeito,  permite ao Executivo abrir por Decreto crédito adicional suplementar até o limite de 13% do total da despesa fixada em 50.569.325.587 com suposto amparo no artigo 66 da Lei nº 4.320/64 não recepcionado pela Constituição de 1988. Isso já vem de longa data. Daí as frequentes realocações de verbas por remanejamento, transposição e transferência ao sabor dos interesses momentâneos do Chefe do Executivo. Isso representa um golpe mortal ao controle social ou privado da execução orçamentária assegurado pelo § 2º, do artigo 74 da CF.

De fato, com a dança das verbas de um lugar para outro, à discrição do Executivo, não há como o cidadão controlar e fiscalizar o gasto das verbas originariamente fixadas em determinadas dotações. Da mesma forma que a Constituição determina a prévia aprovação pela sociedade, por meio do Legislativo, do direcionamento das despesas, o que se dá pela aprovação da LOA, sua posterior alteração igualmente se submete ao princípio da legalidade, sem o que haverá o comprometimento dos mecanismos de controle e fiscalização. Na verdade, as receitas públicas compulsórias e as despesas públicas, ambas estão submetidas ao princípio da reserva legal. Não é por acaso que as finanças do Município de São Paulo estão bagunçadas e cobertas de sombras duvidosas. 

Concluindo, o problema da Prefeitura não é de falta de aumento tributário, mas de boa administração dos recursos financeiros arrecadados acima do nível razoável de imposição, sem correspondência na contrapartida representada pela prestação de serviços públicos regulares.


[1] Na verdade,  ninguém sabe ao certo o percentual de aumento. O artigo 9º da Lei 15.889/13 estabelece limites máximos de aumento  em relação ao IPTU de 2013.

[2]  Na verdade a Constituição vincula parte da receita total de impostos, incluídas as participações do Município nos tributos de outras entidades políticas  ao setor de saúde no importe de 15%  (artigo 198, § 2º da CF e artigo 7º da LC nº 12) e ao setor de ensino no valor equivalente a  22% do total da receita tributária (artigo 212 da CF).  A soma atinge 37% do total da arrecadação tributária do município e não 50% do IPTU.

[3] Cf. nosso Direito financeiro e tributário. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2013.

 é professor de Direito Administrativo, Financeiro e Tributário, conselheiro do Instituto dos Advogados de São Paulo, ex-procurador-chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo.

Revista Consultor Jurídico, 24 de dezembro de 2013, 12h20

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