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Retrospectiva 2013

Acordos plurilaterais ganham força na governança global

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Em 2013, a humanidade perdeu um dos grandes líderes de sua história, o sul-africano Nelson Mandela, e a América Latina ganhou seu primeiro Papa. Os Estados Unidos quase entraram em uma nova guerra — com a Síria — e o Irã assinou um acordo que pode impedir outra, se efetivamente levar ao controle de seu programa nuclear. A Primavera Árabe seguiu custando a florescer, mas manifestações com características semelhantes continuaram se espalhando por todo o mundo. Atentados terroristas despertaram menos atenção do que os métodos utilizados para preveni-los. O combate às mudanças climáticas continuou avançando a passos excessivamente lentos. E novos tratados de livre comércio começaram a ocupar o centro do palco, sinalizando uma nova ordem no comércio internacional, ainda que a Rodada Doha tenha voltado a respirar.

Vamos lembrar como foi o ano que está terminando, focando em alguns desses assuntos, sob uma perspectiva dos acertos e desacertos da cooperação internacional.

Espionagem e ciberespaço
O ano foi marcado por alguns atentados terroristas — como aquele ocorrido na maratona de Boston, em abril, que chocou os Estados Unidos — mas o que foi mais discutido foram os métodos que esse país utiliza para se proteger de horríveis atos como esse. A descoberta da extensão da espionagem americana contribuiu para enfraquecer o “soft power” dos Estados Unidos até mesmo junto a seus aliados, prejudicando o espírito de cooperação que esses últimos poderiam ter para com as políticas daquele país – o que afeta, inclusive, o objetivo alegado da própria espionagem, que é o combate ao terrorismo.

As revelações do ex-técnico de informática da Agência de Segurança Nacional americana (NSA), Edward Snowden, de que aquele órgão monitora uma enorme quantidade de ligações telefônicas e e-mails de pessoas de vários países, inclusive de alguns chefes de Estado, foram um dos assuntos mais comentados do ano, levando a um debate sobre a governança da internet.

A existência do ciberespaço implica uma perda de efetividade do poder dos Estados, que encontram dificuldades em regular localmente o que ocorre em um espaço que é global por excelência. Por exemplo, a lei norte-americana não permite que cidadãos daquele país sejam vigiados sem mandado judicial. Ironicamente, ao espionar e-mails de pessoas de diversos países em servidores espalhados ao redor do mundo, muito provavelmente a NSA acabou tendo acesso — sem mandado judicial — a informações de cidadãos norte-americanos. Isso mostra como, quando o assunto envolve a internet, mesmo os Estados Unidos têm dificuldade em fazer cumprir as suas leis — nesse caso, as de proteção à privacidade.

A sensação de que "há algo errado" com a governança da internet é agravada pelo fato de haver um país que sobressai nesse espaço, que são os próprios Estados Unidos. A principal instituição dessa governança é a ICANN (sigla em inglês para Corporação da Internet para Atribuição de Nomes e Números), entidade sem fins lucrativos com sede na Califórnia, acusada de estar sujeita à influência do governo americano. Além disso, as principais empresas privadas do setor da informática também são daquele país — para comprovar isso, basta você, leitor, checar o aparelho, ou navegador, ou site de busca que utilizou para acessar este artigo.

Desse modo, o segundo problema da governança da internet refere-se à sua legitimidade. E as denúncias da espionagem realizada pela NSA só vieram piorar essa situação. Embora o rápido desenvolvimento da tecnologia tenha o efeito positivo de possibilitar maior acesso à informação e à comunicação, aumenta, também, a facilidade de interceptação e coleta de dados. A possibilidade de que uma agência de inteligência de um país tenha chances de monitorar uma quantidade imensa de mensagens privadas de cidadãos estrangeiros, sem que existam regras internacionais claras que protejam a privacidade e garantam a segurança no ambiente do ciberespaço, reforça a impressão de que a pouca governança que existe nesse domínio é também pouco legítima.

Com isso, surgiram em 2013 propostas de trazer para o âmbito da cooperação internacional esse espaço global que permanece relativamente desgovernado. Brasil e Alemanha apresentaram à Comissão de Direitos Humanos da ONU um projeto de resolução que condena a espionagem, que foi devidamente votado e aprovado na assembleia geral de 18 de dezembro.

O projeto aprovado propõe que sejam revisadas as práticas e legislações sobre a vigilância das comunicações, inclusive sobre a interceptação e coleta de informações em massa, prevendo que os países devem garantir o direito humano fundamental à privacidade. Para tanto, estabelece que sejam criados mecanismos independentes de supervisão, capazes de assegurar a transparência dos Estados e sua responsabilização em atividades relacionadas a essa vigilância.

Mudanças Climáticas
Outra grande área em que a cooperação internacional deixa a desejar é a do combate ao aquecimento global. Problema cuja resolução se torna cada vez mais urgente, o que ficou claro após a divulgação pelo IPCC (sigla em inglês para Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas), em setembro de 2013, da primeira parte do seu quinto relatório.

Nele, o Painel afirma haver 95% de certeza de que as mudanças climáticas estão sendo causadas por nós. O relatório afirma, ainda, que as três últimas décadas foram as mais quentes da história desde 1850, alertando para o aumento preocupante nas concentrações de gases de efeito estufa, para a acidificação dos oceanos, derretimento das geleiras e subida do nível dos oceanos.

A tentativa de formular uma resposta internacional a isso, como se sabe, vem sendo feita por meio de conferências anuais das partes signatárias da Convenção do Clima da ONU, as COPs.

Em novembro de 2013, aconteceu a COP-19, na cidade polonesa de Varsóvia. Nessa reunião, poucos avanços significativos foram obtidos. Um deles foi o conjunto de decisões envolvendo o mecanismo conhecido como Redd+ (sigla para Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação), que prevê compensação financeira para os países em desenvolvimento que promovam cortes de emissões por meio do controle do desflorestamento e assegurem a conservação, o manejo sustentável e o aumento dos estoques de carbono nas florestas. Muitas questões relacionadas a esse mecanismo ainda precisam, no entanto, ser definidas, como a forma, as modalidades, os valores para pagamento por resultados e a garantia dos recursos necessários para incentivar os projetos de Redd em escala global.

A COP-19 adotou também o Mecanismo Internacional de Varsóvia para Perdas e Danos, cujo objetivo é lidar com os prejuízos associados aos impactos das mudanças climáticas, incluindo eventos extremos e processos progressivos mais lentos em países em desenvolvimento particularmente vulneráveis. Apesar de reconhecer a necessidade de apoiar técnica e financeiramente os países afetados, não houve uma resolução clara sobre como se dará concretamente esse apoio — lembrando que, dos US$ 100 bilhões previstos para o Fundo Verde Climático definido em COPs anteriores, em 2013, por exemplo, foram aportados apenas US$ 7,6 bilhões.

A conferência de Varsóvia era uma importante etapa no caminho rumo ao acordo global previsto na COP-17, em Durban. Pouco se progrediu, entretanto, o que fica claro pela linguagem diluída do documento apresentado ao final da COP-19, que convida “aqueles países que estiverem prontos para fazê-lo” a comunicar suas contribuições voluntárias “por volta do primeiro trimestre de 2015”. Não é difícil imaginar que a demora na apresentação de compromissos e metas diminuirá as chances de que estes sejam assimilados e negociados a tempo de se chegar a um acordo na COP-21, prevista para dezembro de 2015, em Paris.

Os resultados das COPs até agora mostram que o processo de negociação da ONU talvez não consiga responder a esse desafio com a rapidez necessária — e o lento avanço nas discussões fez com que as ONGs se retirassem em protesto da reunião de Varsóvia, algo nunca visto até então. Formas alternativas de cooperação precisam, portanto, ser imaginadas.

Protestos e Armas
A Primavera Árabe, como mostrou a deposição neste ano do presidente eleito do Egito, Mohamed Mursi, tarda em entregar as sociedades mais democráticas que parecia, de início, prometer. As revoltas que tiveram início em 2011 em nações do Oriente Médio e do norte da África, seguidas de movimentos como o dos Indignados na Espanha e o Occupy Wall Street nos Estados Unidos criaram, no entanto, um modelo que viria a ser replicado em outros países, de manifestações fortemente baseadas no emprego das redes sociais.

Em 2013, Brasil e Turquia viveram uma onda de protestos com características parecidas, por motivos diferentes: inicialmente, o aumento das passagens de ônibus no Brasil e, na Turquia, um projeto urbanístico que acabaria com boa parte da área verde do Parque Gezi, em Istambul. No final deste ano, foi a vez do povo ucraniano ir para as ruas, protestar contra a recusa do Presidente Viktor Ianukovich, aliado da Rússia, em assinar uma série de acordos que aproximariam a Ucrânia da União Europeia.

No campo da cooperação internacional, três acontecimentos marcaram o ano em relação às armas e ao desarmamento.

O primeiro deles foi a aprovação pela Assembleia Geral da ONU, no dia 2 de abril, do Tratado de Comércio de Armas. Cento e cinquenta e quatro países votaram a favor do acordo, 23 se abstiveram e apenas três — Coreia do Norte, Irã e Síria — oram contrários.

O objetivo desse tratado é proibir os Estados de transferir armas convencionais para países nos quais essas seriam usadas para cometer genocídios, crimes contra a humanidade, crimes de guerra ou atos terroristas. Para tanto, na compra e venda de armas entre países — desde as de pequeno calibre até navios, aviões e tanques de guerra —, o exportador deverá verificar se o produto poderá de alguma forma ser utilizado para essas finalidades. O tratado entrará em vigor 90 dias após ratificado por 50 Estados, mas, até dezembro deste ano, embora 115 países o tivessem assinado, apenas nove haviam depositado seus instrumentos de ratificação.

O segundo ocorreu na Síria, onde a guerra civil prossegue, sem solução. No dia 21 de agosto, ocorreu um ataque com armas químicas, próximo a Damasco, com mais de 1,4 mil mortos. A suspeita de que a agressão tivesse partido do governo de Bashar Al-Assad levou o presidente dos Estados Unidos a anunciar que atacaria a Síria caso obtivesse a aprovação do Congresso americano. Isso não ocorreu apenas pela intervenção da Rússia, que propôs que o ataque fosse evitado caso a Síria aderisse à convenção sobre armas químicas da ONU. A Síria aceitou essa proposta e garantiu que irá obedecer a resolução da ONU que exige a destruição de seu arsenal químico — trabalho que será coordenado pela Organização para a Proibição de Armas Químicas (Opaq). Em outubro de 2013, a Opaq recebeu o Prêmio Nobel da Paz, por seus esforços para eliminar as armas de destruição em massa de todo o planeta.

O terceiro aconteceu em novembro de 2013, quando foi firmado um acordo preliminar pelo qual o Irã, que a partir deste ano conta com um novo presidente, o moderado Hassan Rohani, se compromete a restringir seu programa nuclear em troca de um alívio nas sanções que vêm afetando sua economia.

As negociações ocorreram em Genebra entre o Irã e o grupo conhecido como G5+1, formado pelos membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU — EUA, França, Rússia, Reino Unido e China — mais a Alemanha.

O acordo prevê a suspensão parcial das sanções econômicas ao Irã e a liberação de receitas da venda de petróleo congeladas em contas bancárias no exterior, o que daria a esse país um alívio de cerca de US$ 7 bilhões. Em contrapartida, o Irã deverá restringir o enriquecimento de urânio a até 5% e neutralizar seu estoque de urânio enriquecido a 20% — limitando-o, portanto, a níveis insuficientes para produzir bombas atômicas, que é de mais de 90%. Compromete-se, ainda, a não construir novas centrífugas, além de permitir o acesso de inspetores da Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) a suas instalações nucleares. O acordo vale, no entanto, por apenas seis meses. Enquanto isso, as partes irão negociar para tentar chegar a um acordo definitivo. Esse tempo dirá se o Irã estava apenas tentando ganhar tempo, ou se sua intenção de adequar seu programa nuclear às exigências de parte da comunidade internacional era para valer.

América Latina e Mercosul
Após a inédita renúncia de um Papa, Bento XVI, o início de 2013 foi marcado pela igualmente inédita escolha de um latino-americano para liderar a igreja católica, o argentino Jorge Mario Bergoglio, que adotou o nome de Francisco.

O país de origem do novo Papa, no entanto, teve pouco mais o que comemorar neste ano. A Argentina enfrenta a alta da inflação na área econômica, conflitos no campo político relacionados às tentativas do governo de Cristina Kirchner de limitar o poder da imprensa e uma onda recente de saques ao comércio em várias de suas províncias, desencadeada por greves das forças policiais.

Outros países da região enfrentaram turbulências diversas.

Na Bolívia, os problemas políticos se estenderam ao Brasil, com a fuga para cá do senador Roger Pinto, opositor do presidente Evo Morales, que havia passado uma temporada vivendo na embaixada brasileira em La Paz. A colaboração de um diplomata brasileiro na operação de fuga acabou sendo o estopim de uma crise que levou à saída de Antônio Patriota do cargo de Ministro das Relações Exteriores, que passou a ser ocupado por Luiz Alberto Figueiredo.

Na Venezuela, a morte de Hugo Chávez em março deste ano não significou mudança de rumos. O país, agora governado pelo presidente eleito Nicolás Maduro, que era vice-presidente no governo anterior, continua enfrentando grave crise econômica.

O Paraguai, onde o ambiente político foi menos instável do que o do ano passado — ano do impeachment do presidente Fernando Lugo —, também teve eleições em 2013, vencidas por Horácio Cartes. Vale lembrar que o Paraguai havia sido suspenso do Mercosul por conta da forma como Lugo foi tirado do poder e que, ato contínuo, a Venezuela foi aceita no bloco, aproveitando-se da ausência do Paraguai, cujo congresso se opunha à sua entrada. Agora, com a eleição de Cartes, o Paraguai já sinalizou que pretende voltar ao Mercosul e o Congresso paraguaio deverá formalizar, até o final deste ano, a sua aprovação ao ingresso da Venezuela, normalizando a situação do bloco.

Outros dois países pediram em 2013 para se tornar membros permanentes do Mercosul: Bolívia e Equador. Estes também fazem parte de outra organização de integração regional, a Comunidade Andina (CAN), da qual nenhum deles pretende se afastar — o que deve trazer complicações na conciliação tarifária, considerando que tanto o Mercosul quanto a CAN têm suas próprias Tarifas Externas Comuns.

A entrada desses países e o retorno do Paraguai só deve aumentar a dificuldade do Mercosul em alcançar o consenso necessário para firmar acordos de livre comércio com terceiros países. Dificuldade que vem sendo enfrentada na negociação entre esse bloco e a União Europeia, que se arrasta há anos e foi retomada com mais força em 2013.

Em um caminho menos acidentado parecem estar os países da Aliança do Pacífico, bloco fundado dois anos atrás por Chile, Colômbia, México e Peru, que pretende eliminar 90% das tarifas de importação dos produtos comercializados entre seus membros. Em maio de 2013 ocorreu a sétima reunião de cúpula dessa Aliança, na qual se aprovou o ingresso da Costa Rica. O bloco conta, ainda, com dezesseis Estados observadores — entre eles, Panamá, Espanha, Canadá, Japão e até mesmo o Paraguai.

Diferentemente do Mercosul que, por ser uma união aduaneira, depende do consenso entre seus membros para assinar novos acordos com concessões tarifárias, a Aliança do Pacífico se caracteriza como zona de livre comércio, o que permite que seus países celebrem esse tipo de acordo individualmente. O resultado disso? O Mercosul assinou apenas três acordos de livre comércio desde sua criação, enquanto o Chile tem 21 deles, o Peru 12, o México 13 e a Colômbia 11. Coincidentemente ou não, os países da Aliança têm se destacado por sua taxa de crescimento econômico — no ano passado, enquanto a América Latina cresceu 3,1%, o Chile cresceu 5,5%, o Peru 6,3%, o México 3,5% e a Colômbia 4,8%.

Comércio Internacional
Já se previa que a crise financeira de 2008 provocaria um aumento no protecionismo. O que talvez não fosse esperado é que, mesmo com sinais de que a crise está se arrefecendo, o protecionismo continuasse a aumentar. Ao contrário do que se poderia imaginar, cinco anos depois, a escalada na adoção de medidas restritivas continua acelerada.

Estudo divulgado pela Global Trade Alert mostrou que 431 novas medidas protecionistas foram adotadas de junho do ano passado até o meio deste ano. Os dois primeiros trimestres de 2013 superaram, com folga, o número de medidas deste tipo em qualquer trimestre anterior desde 2008 — inclusive o recordista deles até então, o primeiro de 2009, no auge da crise.

Nesse cenário, só pode ser encarado como boa notícia o acordo obtido, agora em dezembro, na reunião ministerial da OMC em Bali, na Indonésia. O chamado “Pacote de Bali” compreende medidas sobre agricultura, promoção do desenvolvimento e facilitação do comércio, prometendo trazer ganhos anuais de quase US$ 1 trilhão e 21 milhões de novos empregos, graças principalmente à desburocratização das aduanas. Diversos outros temas – como o fim dos subsídios a exportações agrícolas — ficaram de fora da discussão, faltando implementar a maior parte da agenda que levaria a Rodada Doha, que vem se arrastando desde 2001, a justificar o apelido de “rodada do desenvolvimento” que recebeu inicialmente.

De qualquer forma, o resultado renova a esperança de que o multilateralismo ainda esteja vivo. Existe, no entanto, a consciência da dificuldade de estabelecer um consenso entre os 160 — com o ingresso, em breve, do Iêmen — membros da OMC. Isso leva o próprio diretor-geral recém-eleito, o brasileiro Roberto Azevêdo, um dos principais responsáveis por este que foi primeiro acordo de alcance global celebrado na OMC desde a sua criação em 1995, a admitir que Bali foi apenas um começo e que não será rápido fechar a Rodada Doha.

Essa consciência tem levado a uma corrida mundial por acordos comerciais bilaterais e plurilaterais — outro assunto de destaque em 2013. Alguns desses acordos são muito significativos, como a Aliança do Pacífico, na América Latina e o acordo que vem sendo negociado entre Mercosul e União Europeia, já mencionados.

É o caso, também, da Parceria Transatlântica, que vem sendo discutida entre Estados Unidos e União Europeia, e da Parceria Transpacífica, abrangendo, por enquanto, Estados Unidos, Canadá, México, Austrália, Nova Zelândia, Brunei, Cingapura, Vietnã, Chile e Peru — grupo que representa 40% do PIB mundial e um terço de todo comércio global. Dados levantados pela OMC mostram que, até o início de 2013, surgiram 543 acordos desse tipo, dos quais 354 estavam em vigor. E pelo menos metade desse total foi assinada nos últimos dez anos — período que coincide com os insucessos da Rodada Doha.

Esses acordos indicam uma nova tendência na cooperação internacional. Com o desgaste do multilateralismo, essa passa a envolver grupos menores de países. Esses novos acordos ganham ainda mais relevância quando se nota que vão além da simples redução de tarifas. Eles estabelecem regras em propriedade intelectual, movimentação de capitais, compras governamentais e outros temas, que podem vir a se tornar padrão mundial, sem que os países que deles não fazem parte tenham participado de sua elaboração.

Conclusão
A cooperação internacional vai ganhando nova forma. Esse movimento deriva, em grande parte, de questionamentos relacionados tanto à efetividade quanto à legitimidade da governança global em diversas áreas. Mas nesses questionamentos há um paradoxo de difícil resolução. Processos mais democráticos de decisão, com ampla participação e necessidade de consenso entre os países — como aqueles que acontecem na ONU ou na OMC — são vistos como mais legítimos. E, uma vez que a legitimidade contribui para gerar a submissão voluntária a uma decisão, processos mais legítimos deveriam tender, também, a ser mais efetivos.

Porém, tanto no caso das mudanças climáticas quanto no da liberalização comercial, por exemplo, os processos de negociação têm se mostrado lentos e pouco efetivos. Isso tem levado ao surgimento de outros arranjos, como os acordos plurilaterais de livre comércio, que acabam se tornando peças importantes na engrenagem da governança global. Arranjos que permitem que um grupo menor de países adote regras que podem vir a ser impostas a outros países que não participaram de sua criação — o que pode levar essas regras a serem vistas futuramente como pouco democráticas e, portanto pouco legítimas.

Como resolver esse paradoxo e assegurar uma governança global que seja ao mesmo tempo legítima e efetiva é uma questão essencial, que a sociedade global precisará mais cedo ou mais tarde responder.

*Texto alterado às 11h25 do dia 22/12/2013 para correção.

 é sócio de Nogueira, Elias, Laskowski e Matias Advogados, Doutor em Direito Internacional pela USP e mestre pela Universidade de Paris, com pós doutorado na Espanha pela IESE Business School.. Alguns dos temas aqui abordados foram explorados com maior profundidade em artigos do autor reunidos no blog: http:// eduardofelipematias.blogspot.com.br/ (Twitter: @EduFelipeMatias)

Revista Consultor Jurídico, 22 de dezembro de 2013, 7h53

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