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Intuito arrecadatório

Supremo julgará contribuição ao Sebrae

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Nesta quarta-feira (24/4), o Supremo Tribunal Federal poderá apreciar, em sede de repercussão geral, a constitucionalidade da contribuição ao Sebrae. No leading case, o RE 396.266, o Tribunal entendeu que seria legítima essa contribuição, em razão da desnecessidade de lei complementar para instituição das contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDEs).

O voto do Ministro Carlos Velloso esclareceu que, “o que acontece é que, submetidas à lei complementar do art. 146, III, C.F., são definidas como tributo. Por não serem impostos, não há necessidade de que a lei complementar defina o seu fato gerador, base de cálculos e contribuintes (C.F., art. 146, III, a). No mais, estão sujeitas às regras das alíneas b e c do inciso III do art. 146, C.F.” (No voto, os grifos nas alíneas “c”, “b” e “a”, indicam que esta última não se aplica propriamente às contribuições especiais).

No julgamento, porém, ficou sem resposta o seguinte comentário do Ministro Marco Aurélio (vencido quanto à necessidade da lei complementar): “Ministro Carlos Velloso, não lhe parece até um paradoxo, quanto à seguridade social, a necessidade da lei complementar?”.

E não haveria como responder. O Ministro Marco Aurélio estava certo.

Na elaboração da Constituição, quando o projeto chegou à Comissão de Sistematização, as contribuições sociais residuais podiam ser instituídas por lei ordinária e as demais contribuições do artigo 149 só precisavam atender à legalidade, anterioridade e irretroatividade.

Os constituintes perceberam, no entanto, que a inexistência de uma relação sinalagmática rígida possibilitaria a instituição de impostos disfarçados de contribuições sociais, desmontando-se a racionalidade do Sistema Tributário Nacional.

Nesse sentido, foram propostas (e aprovadas) emendas para aproximação em relação ao regime dos impostos, por meio das exigências que constam no atual §4º do artigo 195:

“No momento em que essas contribuições passam a integrar um Fundo do Estado, destinado a custear não só os direitos do trabalhador, mas também, e com maior ênfase, despesas do próprio Estado com saúde e assistência social de toda a população, desaparece o único ponto de separação entre as contribuições tributárias e as contribuições sociais e quando essas contribuições sociais passam a poder ser instituídas livremente pelo Estado, para atender seus gastos com a seguridade social, na prática perde todo o sentido o sistema tributário estabelecido, não se necessitará respeitá-lo para instituir tributos travestidos de contribuições sociais, contornando as proibições do Sistema Tributário, confundindo campos de competências privativas e, mediante essa formulação, evitando o repasse, pela União, de recursos a Estados e Municípios. Por essa razão e sem prejudicar a filosofia do Fundo Nacional de Seguridade Social, mas amoldando-a às exigências do Sistema Tributário estabelecido no próprio Protejo, são feitas as seguintes propostas:

a) Relacionamento taxativo das contribuições sociais que podem ser instituídos como direito do trabalhador,

b) autorização para criar outras contribuições sociais, para atender despesas do Fundo Nacional da Seguridade Social, nesse caso, submetidas aos mesmos princípios constitucionais aplicáveis aos tributos,

c) eliminação dos dispositivos que contrariam essas diretrizes.” (Constituinte Fernando Bezerra Coelho, Emenda 1P17024-9[1])

“Como se vê, as contribuições sociais deixam de ser um direito social dos trabalhadores, para se transformarem em recursos mobilizados pela União para atender gastos sociais em benefício da população do País. Não se trata mais de formar um patrimônio para o trabalhador; de lhe assegurar uma garantia pelo tempo de serviço, de auxiliá-lo e a sua família nas despesas de educação e maternidade, trata-se, sim, de atender qualquer do povo em suas necessidades de educação, saúde e previdência social. Isso significa apagar a distinção até então existente entre contribuição social e tributo, o primeiro como um direito do trabalhador o segundo como uma forma de atender a despesas pública genérica. Nesse contexto (...), rompe-se a estrutura do sistema tributário brasileiro, desaparecendo toda sua rigidez, mecanismo destinado a proteger o cidadão e assegurar campos privativos de competência para os entes públicos, pois, com o nome de contribuições sociais, passa a cobrar, sem qualquer continência, um verdadeiro tributo.

(...)

A modificação introduzida no § 2º do artigo 335 [atual artigo 195, § 4º], que autoriza a instituição de outras contribuições sociais destinadas a garantir ou expandir a Seguridade Social, tem por objeto a observância das mesmas restrições para a criação de impostos na competência residual da União e dos Estados lei complementar para sua instituição, proibição de sua incidência sobre hipóteses próprias de imposto da competência privativa e vedação de contribuição com incidência em cascata” (Constituinte Fernando Dornelles, Emenda 1P08971-9[2]).

A inclusão dessa exigência gerou o “paradoxo”, indicado pelo Ministro Marco Aurélio, porque, como só as contribuições da seguridade gozavam de proteções inerentes aos impostos, bastava à União optar livremente por outras contribuições diversas para “burlar” o sistema.

Assim, imediatamente após essa alteração, foram propostas emendas para adequação do artigo 149, sendo que a Emenda ES32213-3 (aprovada) se processou com destaque. No respectivo debate, em que participaram os responsáveis pela atual disposição do § 4º do artigo 195, ficou clara a extensão, ao mencionado artigo 149, da lógica de que as contribuições deveriam ser blindadas de forma semelhante aos impostos:

“O SR CONSTITUINTE NELSON JOBIM: – Sr. Presidente, visa a emenda aditar ao art. 169 do 2º Substitutivo referência ao inciso III do art. 165 do mesmo Substitutivo. O art. 169 regula o problema das contribuições sociais, ao estabelecer que: "Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos incisos I e III do artigo 170."

A emenda pretende agregar, além da referência aos incisos I e III do art. 170, o inciso III do art. 165, ou seja; visa a emenda fazer com que se apliquem também, no que diz respeito às contribuições sociais, as normas gerais em matéria de legislação e administração tributárias, o que, aliás, já vem sendo feito pela jurisprudência, quanto a institutos, como o lançamento, constituição, modificação e extinção do crédito tributário. Significa que toda a matéria tributária – impostos e contribuições – terá as regras gerais disciplinadas pelo Código Tributário Nacional. Em conseqüência, na fixação dos critérios gerais em matéria tributária, procura-se evitar disparidade, ou seja, que as contribuições sociais recebam tratamento diferenciado dos impostos. Com isso, as normas gerais, unificadas, possibilitarão tratamento perfeito à matéria tributária, fazendo aplicar também às contribuições sociais as legislações gerais sobre tributos e administração tributária. Era o que tinha a dizer.

(...)

O SR. CONSTITUINTE FRANCISCO DORNELLES: (...) A emenda do Constituinte Nelson Jobim, ao estabelecer que se apliquem à cobrança das contribuições os princípios do Código Tributário Nacional, guarda inclusive bastante coerência com outro dispositivo contido no projeto do Relator Bernardo Cabral, que, no campo da seguridade, exige também a aplicação dos mesmos dispositivos.

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 é advogado da Advocacia Dias de Souza, pós-graduado em Direito Processual Civil e Direito Tributário pela Fundação Getúlio Vargas e especialista em Direito Tributário pelo IBET.

Lucas Bigonha Salgado é advogado do escritório Advocacia Dias de Souza

Revista Consultor Jurídico, 24 de abril de 2013, 12h12

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