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Descompasso entre as políticas ambiental e tributária

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Em tempos de reflexões sobre os resultados da Conferência Rio + 20, a partir de tantas contribuições fundamentais, patrocinadas por governos ou organizações não governamentais, intelectuais, professores e estudiosos das mais distintas áreas e dos mais diversos países, além dos profissionais e empresas interessados na “economia verde”, tem-se que perguntar, afinal, qual tem sido a contribuição dada pelo Direito Tributário brasileiro à sustentabilidade.[1]

A resposta talvez não seja nada animadora. De fato, não há, em nosso país, sequer de modo embrionário, uma política tributária ambiental orientada para assegurar a sustentabilidade ambiental dessa nova ordem econômica “verde” (Green economy fiscal policy). Esta necessidade é premente, no que concerne aos critérios que devem orientar a criação dos instrumentos tributários que permitam fortalecer a política ambiental por parte de todos os entes do nosso federalismo.

O descompasso entre as políticas ambiental e tributária é alarmante. Tomemos como exemplo o setor de combustíveis.[2] Basta comparar as cargas tributárias sobre combustíveis poluentes e não poluentes. Estudo da FEA-USP apontou este ano que a carga tributária média da gasolina seria de 36,79%, enquanto que a do álcool hidratado, na ordem de 31,92%. Considerando-se que a CIDE-combustíveis não incide sobre o álcool, tem-se um peso fiscal muito severo sobre aquilo que justamente deveria ser estimulado: o consumo de álcool — uma fonte renovável de energia, não poluente e genuinamente brasileira.

A tentativa de construção de um Sistema Tributário Ambiental tem sido permanentemente referida como um dos principais instrumentos do desenvolvimento econômico sustentável, com o propósito de alcançar uma efetiva economia verde (green economy). De fato, os tributos, em suas distintas técnicas de aplicação, podem ser usados para reduzir ou eliminar externalidades ambientais, estimular a inovação e assegurar proteção ao meio ambiente, numa interação permanente com o aprimoramento da educação, da redução da pobreza e da melhoria da qualidade de vida da população.

No plano internacional, a tributação ambiental tem sido referida permanentemente por todos os organismos internacionais como o meio mais eficiente para implantação de políticas ambientais.[3] Basta verificar os relatórios recentemente editados nos últimos anos, pela ONU, OMC e OCDE, como o “Trade and Climate Change” (OMC e PNUMA, 2009), o “Taxation, Innovation and Environment” (OCDE, 2010), o “Towards a Green Economy” (ONU, 2011), assim como o “Working Towards a Balanced and Inclusive Green Economy” (ONU, 2011). Em todos eles, encontram-se diversas recomendações dirigidas aos governos de todos os países sobre instrumentos tributários aptos a realizar a sustentabilidade ambiental.

Dentre as medidas propostas, evidenciam-se os modelos que visam a desencorajar práticas econômicas prejudiciais ao meio ambiente. Uma tributação de economia sustentável não pode conviver com incentivos fiscais para atividades poluentes ou tributos reduzidos para quem utilize meios com maior poluição. A política tributária deve, portanto, afastar esses incentivos e vantagens ou criar pautas de compensação, mediante cumprimento de metas para redução de passivos ambientais ou suas externalidades. Ao mesmo tempo, quando possível a diferenciação de alíquotas, necessário assegurar as mais elevadas para práticas ou bens mais poluentes. Nesse aspecto, o princípio do poluidor-pagador, se não se presta a autorizar a criação de impostos ou taxas ambientais, no Brasil, pode orientar a extrafiscalidade para medidas de maior eficiência nesta seara.

Ao lado desses instrumentos, deve-se promover atitudes que possam servir de estímulo para alcançar os objetivos ambientais. Os incentivos fiscais para a proteção ambiental merecem destaque. Neste ponto, entretanto, uma ponderação deve ser feita. O incentivo fiscal não pode ser criado para que particulares realizem aquilo a que estão, por lei e pela Constituição, obrigados a cumprir, permanentemente. O incentivo fiscal ambiental não pode ser concebido como um “favor”, mas uma “despesa pública” do Estado para que o particular possa substitui-lo com mais eficácia onde sua presença seja imprescindível.[4] Assim, quando empregados adequadamente, os benefícios ambientais neutralizam as supostas perdas de arrecadação. É o caso, por exemplo, da depreciação acelerada de bens de capital de menor afetação ao meio ambiente ou que sirvam à produção de bens de menor impacto ambiental, cuja substituição poderia ser demorada; o reconhecimento de créditos de PIS e Cofins sobre despesas com atividades que promovam benefícios ambientais efetivos; o uso de créditos de ICMS de bens ditos de “uso e consumo” relacionados com a proteção ambiental; e tantos outros.

Os créditos de carbono, igualmente, devem receber um tratamento tributário coerente com suas funções e estimulado mediante incentivos fiscais, para que se possam efetivar em coerência com suas máximas funções. Aqui, talvez, sejamos o pior exemplo para todo o mundo. A ideia apareceu justamente com a Convenção Quadro da ONU sobre Mudanças Climáticas (United Nations Framework on Climate Change), assinada no Rio de Janeiro, em 1992, ainda que seu aprimoramento só tenha surgido quando da Conferência dos Estados Partes em Kyoto, de 1997, quando foram definidos critérios de redução do efeito estufa (Artigo 12.9),[5] mediante livre negociação dos Certificados de Emissões Reduzidas (CER). Pois bem, até o momento, não se tem uma única regra no ordenamento tributário do IRPJ, da CSLL, do IOF, do PIS ou da Cofins, ou de outro tributo, que sirva ao adequado tratamento tributário sobre as negociações com esses títulos. Esta omissão do Estado brasileiro custou-nos o preço do desestímulo dos particulares por esse mercado inovador e tão importante para o país, com nítido prejuízo à nossa “economia verde” em todos os segmentos.

Incentivos à inovação e ao desenvolvimento de tecnologias menos ofensivas ao meio ambiente são fundamentais para o desenvolvimento sustentável. Deveras, não se deve conferir benefícios fiscais para o que é dever dos particulares. O incentivo à inovação ambiental é o caminho mais eficiente e de menor custo para todos. No mundo, o Brasil está entre os países de menor capacidade de produção e inovação de tecnologias patenteadas, não superior a 1%, fruto da inexpressiva eficiência do INPI ao longo de décadas, e das nossas políticas desastrosas, uma após outra, nos campos da educação, da ciência e da tecnologia. Para isso, deve-se reduzir o próprio custo de produzir a inovação. A concessão de créditos nos tributos plurifásicos (PIS, Cofins e ICMS), a amortização acelerada para bens de capital destinados à inovação, o reconhecimento de despesas com pesquisas e desenvolvimento desses equipamentos, a redução de certos tributos sobre a aquisição e produção de tecnologia, assim como dos pagamentos de royalties pelo uso de tecnologias importadas, dentre outros, são exemplos possíveis de políticas que podem estimular o desenvolvimento de novas tecnologias no campo ambiental.

Sequer no turismo sustentável, onde incentivos podem ser usados para estimular investimentos verdes conforme as necessidades de cada localidade, como subsídios para aquisição de equipamentos não poluentes, como tecnologias que reduzam o lixo, energia renovável, eficiência no uso das águas ou conservação da biodiversidade, tem-se alguma iniciativa coerente e uniforme no país.

E quanto ao uso direto dos recursos ambientais, como sabido, os ecossistemas são fontes de riquezas e, por isso mesmo, o seu manejo tem um preço, o que justifica o pagamento para sua exploração, devido por aqueles que promovem a extração ou uso dos recursos naturais, como sugerem estudos recentes da ONU (Payments for Ecosystem Services PES).[6] As receitas dos tributos com essa finalidade podem ser aplicadas para cobrir gastos ambientais, como o caso dos incentivos fiscais, em outros setores. Como se vê, aqui tem-se a passagem do princípio do poluidor-pagador (polluter pays) para aquele princípio do usuário-pagador (user pays), cuja técnica deve ser examinada com cautela, sempre observadas as limitações constitucionais ao poder de tributar. Neste particular, não se incluem adicionais de tributos ambientais sobre exploração mineral, como se viu recentemente nos estados de Minas Gerais, Pará e Amapá, com as Leis 19.976/2011, 7.591/2011 e 1.613/2011, respectivamente.

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 é advogado, professor e livre-docente de Direito Tributário da Faculdade de Direito da USP, e membro do Comitê Executivo da International Fiscal Association.

Revista Consultor Jurídico, 20 de junho de 2012, 8h00

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