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Artigo 5º

Pior defeito da Constituição dos EUA é dificultar emendas

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[Artigo do The New York Times traduzido e publicado na edição desta sexta-feira (1º/6) do jornal O Estado de S.Paulo]

Na defesa da adoção da nova Constituição rascunhada na Filadélfia, os autores de The Federalist Papers zombaram da "imbecilidade" do governo central fraco criado pelos Artigos de Confederação.

Quase 225 anos depois, críticos de todo o espectro consideram o sistema político americano disfuncional e até patológico. Mas o que eles não mencionam é o papel da própria Constituição para causar a patologia.

Ignorem, para o bem da discussão, as cláusulas que ajudaram a impingir a escravidão até ela ser extinta por uma brutal guerra civil. Comecem com o Senado e sua atribuição de poderes votantes iguais para Califórnia e Wyoming; Vermont e Texas; Nova York e Dakota do Norte.

Considerem que, apesar de uma maioria de americanos ter manifestado, desde a 2ª Guerra, sua oposição ao colégio eleitoral, participaremos neste ano de mais uma eleição dominada pelos estados indefinidos entre democratas e republicanos enquanto os três maiores estados serão, em grande parte, ignorados.

Nosso alardeado sistema de "separação de poderes" e "equilíbrio entre poderes" — um legado da desconfiança das facções pelos fundadores — significa que é raro termos algo que realmente pode ser descrito como um "governo". Exceto por aqueles raros exemplos em que um partido tinha o controle folgado de quatro instituições do poder — a Câmara de Representantes, o Senado, a Casa Branca e a Suprema Corte — paira uma ameaça de impasse.

As eleições têm cada vez menos significado, ao menos em termos de produzir resultados condizentes com os desafios que se colocam para os EUA.

Mas se for preciso escolher a pior parte isolada da Constituição, esta é com certeza o Artigo 5º, que tornou nossa Constituição uma das mais difíceis de emendar do mundo. A última modificação constitucional significativa foi a 22ª Emenda, acrescentada em 1951, para limitar os presidentes a dois mandatos. A quase impossibilidade de emendar a Constituição nacional não só impede reformas necessárias; também faz a discussão parecer fútil e causa uma recusa complacente de que haja alguma coisa com que se preocupar.

Nem sempre foi assim. Na eleição de 1912, dois presidentes — passado e futuro — questionaram seriamente a adequação da Constituição. Theodore Roosevelt teria permitido que o Congresso derrubasse decisões da Suprema Corte invalidando leis federais, enquanto Woodrow Wilson basicamente apoiava um sistema parlamentarista e, como presidente, tentou agir mais como primeiro-ministro do que como agente do Congresso. Os anos seguintes viram a promulgação de emendas estabelecendo a legitimidade do imposto de renda federal, a eleição direta de senadores, a Proibição (Lei Seca) e o direito de voto para as mulheres.

Veneração. Um debate como esse provavelmente não ocorrerá entre Barack Obama e Mitt Romney. Eles aparentemente perderam, como a maioria dos americanos contemporâneos, sua capacidade de pensar com seriedade em até que ponto a Constituição nos serve bem. Em vez disso, a Constituição está envolta numa veneração quase religiosa (a teologia mórmon a trata, aliás, como dádiva divina).

O que poderia ser uma reforma radical? Poderíamos avaliar as Constituições dos 50 estados, consideravelmente mais fáceis de emendar. Houve mais de 230 convenções constitucionais estaduais; cada estado teve uma média de quase três Constituições (Nova York, por exemplo, está na sua quinta Constituição, adotada em 1938).

Este ano, os habitantes de Ohio votarão sobre a convocação ou não de uma nova convenção constitucional; sua Constituição, como outras 13, entre as quais a de Nova York, confere aos eleitores a opção de fazê-lo em intervalos regulares, tipicamente a cada 20 anos.

Outra reforma buscaria resolver o impasse do Congresso. Poderíamos permitir que cada presidente recém-eleito nomeasse 50 membros da Câmara e 10 membros do Senado, todos para servir mandatos de 4 anos, até a próxima eleição presidencial. Os presidentes seriam julgados por programas reais e não por retórica vazia.

Se aumentar os poderes presidenciais parecer assustador demais, a solução poderia repousar, então, na redução, se não na eliminação, do poder do presidente de vetar legislação e voltar ao verdadeiro bicameralismo, em vez do tricameralismo sob o qual realmente os EUA operam. Poderíamos permitir que os impasses entre as duas Casas do Congresso sejam rompidos por uma supermaioria da Câmara ou o Congresso votando como um todo, por exemplo.

Também poderíamos nos inspirar nos estados que admitem ao menos alguns aspectos da democracia direta.

A Califórnia — o único estado com uma Constituição mais disfuncional do que a dos Estados Unidos — permite emendas constitucionais pelas urnas. O Maine, mais sensatamente, permite que seus cidadãos derrubem leis que considerem objetáveis. Não estaríamos muito melhor com um referendo nacional sobre o "Obamacare" (a reforma do sistema de saúde) em vez de deixar nove juízes politicamente não responsabilizáveis decidirem? Mesmo se quisermos preservar a revisão judicial da legislação nacional, uma coisa que o juiz Oliver Wendell Holmes Jr. acreditava que poderíamos dispensar, talvez devêssemos imitar Dakota do Norte ou Nebraska, que exigem supermaiorias de seu tribunal para invalidar leis estaduais. Por que não deveriam ser precisos os votos de, por exemplo, sete dos nove juízes da Suprema Corte para derrubar legislações nacionais? Ou considere-se o fato de que quase todos os estados rejeitaram o modelo de juízes nomeados pelo presidente e depois confirmados pelo Senado. A maioria dos juízes estaduais é eleitoralmente responsabilizável, de certa maneira, e quase todos devem se aposentar em uma determinada idade. Muitos estados adotaram comissões para limitar a politização do processo de nomeação.

O que foi realmente admirável nos primeiros constituintes foi sua disposição de comentar, na verdade, eliminar, os Artigos de Confederação. Não é preciso acreditar que a Constituição de 1787 deve ser eliminada da mesma maneira para aceitar que já faz tempo que estamos devendo uma discussão séria sobre seu papel na produção do estado deprimente (e depressivo) da política americana.

Sanford Levinson é professor de Direito e Administração Pública na Universidade do Texas, em Austin, e autor de Framed: America's 51 Constitutions and the crisis of governance.

Revista Consultor Jurídico, 1 de junho de 2012, 13h48

Comentários de leitores

3 comentários

A CRFB é melhor sim

Daniel A Oliveira (Procurador Federal)

Excelente artigo. É injusto comparar um documento legal feito no final do século XX com um do final do século XVIII. Mas, se for para comparar, obviamente a Constituição Brasileira é muito superior. As emendas (EC) ditas "desnecessárias" geralmente ocorrem para evitar a enxurrada de decisões judiciais declarando a inconstitucionalidade de leis que trazem mudanças importantes para o Brasil. Aliás, problema corrigido com uma EC, que introduziu a ADC. Culpa da doutrina constitucionalista brasileira e do entendimento de que juiz de primeira instância pode decidir sozinho, incidentalmente, inconstitucionalidade de lei, mesmo tendo a Constituição apenas mencionado “tribunal” para essa tarefa, e exigido "reserva de plenário". Se é questionável um tribunal, não responsável politicamente, invalidar lei por maioria absoluta (pleno ou órgão especial), o que dirá um juiz de carreira sozinho fazê-lo "para o caso particular" - lembrem-se das liminares em ação civil pública. A alteração constitucional para a criação do CNJ e para o CNMP é um exemplo de "desnecessidade" necessária – deveria ter sido criado por lei. Pior, mesmo com essa emenda, que fala em "juiz" e coloca o presidente do STF como presidente do CNJ, o STF entende, sem discussão, que seus membros não estão sujeitos ao CNJ. Ou seja, para inseri-los, seria necessária outra EC. A CF dos EUA tem o mérito de ser a primeira moderna. O constitucionalismo americano é um exemplo mundial. Mas a Constituição analítica é adequada às necessidades do Brasil. A culpa pelo grande número de alteração constitucional "desnecessária" está mais no jurista do que nos Poderes políticos.

Só rindo

Ferret (Bacharel)

Reclamam do colégio eleitoral, mas o voto é facultativo. E a solução são deputados e senadores biônicos. Crise de liderança e problemas econômicos não se resolvem com leis.

Qual a pior?

Luís Eduardo (Advogado Autônomo)

E o pior da Constituição do Brasil é facilitar as emendas desnecessárias.
Qual a pior?

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