"A advocacia pública cresce com a democracia"

Trata-se de uma proposta do procurador-geral do estado de São Paulo, Elival da Silva Ramos, que, para a Apesp, colocará a classe em situação delicada, incluindo entre suas atribuições a defesa de agentes públicos e permitindo, por exemplo, que se abra mão da análise jurídica de licitações e de aditivos de projetos do governo, hoje obrigatória.

Mesmo depois de ser rejeitada por unanimidade em uma assembleia com 600 procuradores, a proposta segue tramitando, impulsionada pelo procurador-geral. Ramos já chegou a dizer que a aprovação da lei é necessária ainda que a classe se oponha a ela.

A distância da procuradoria em relação à avaliação de possíveis irregularidades no governo não é a única preocupação de Márcia quanto ao novo projeto. Ela também aponta a falta de autonomia da carreira, que briga para conseguir status semelhante ao do Ministério Público ou da Defensoria Pública, por exemplo.

Atualmente, a proposta de orçamento da procuradoria é enviada à Secretaria de Planejamento do estado, que a remete recalculada, junto com o orçamento de todo o Executivo, ao Legislativo para votação. Já o MP e a Defensoria enviam as suas próprias propostas à Assembleia Legislativa, sem intermediários.

Dessa forma, segundo Márcia, é o Executivo quem diz aonde deve ir o dinheiro, controlando, indiretamente, as ações da procuradoria. Dinheiro que é outra preocupação: embora a carreira seja bem remunerada — o salário inicial é de R$ 17 mil —, a presidente da Apesp diz que a ideia é equiparar os valores aos recebidos por membros do MP e da magistratura. 

O pleiteado aumento de salários e do número de servidores tem como justificativa a maior carga de trabalho à espera dos procuradores. Com a aprovação da Lei da Ficha Limpa, supõe-se que os governantes estarão mais atentos para evitar atos que culminem com inelegibilidade. Como consequência, na opinião de Márcia, a procuradoria será mais demandada.

A procuradora defende também que a classe tenha maior poder para fechar acordos, diante do aumento de casos em que cidadãos, cada vez mais conscientes de seus direitos, levam à Justiça reclamações contra falhas do serviço público. 

Márcia Semer é procuradora do estado desde 1990, e está à frente da Apesp desde 2010. Formou-se em Direito pela Faculdade de Direito do Largo São Francisco em 1987, e tem especialização e mestrado em Direito do Estado, Administrativo e Constitucional.

Leia a entrevista:

ConJur — A aprovação da Lei da Ficha Limpa e da Lei de Acesso à Informação Pública podem tornar o papel da advocacia pública mais importante?
Marcia Semer — Quanto mais transparência nós tivermos dentro da administração, mais importante o trabalho do advogado que está lá para orientar o administrador com relação à validade das ações administrativas. Costumamos dizer que a advocacia pública cresce na democracia. A importância da advocacia pública tem crescido a partir de 1988. Aqui em São Paulo é um pouco deferente, porque a Procuradoria do Estado existe desde 1940, atrelada à Secretaria de Justiça. A partir da redemocratização, a Procuradoria passa a ter a situação de uma Secretaria de Estado. A partir da redemocratização, nós tivemos um crescimento da litigiosidade vertiginoso no Estado brasileiro. Eu entrei na procuradoria em 1990 com 280 ações na minha banca. Hoje em dia, qualquer procurador que trabalha no mesmo setor que eu trabalhava tem, pelo menos, 2 mil ações sob sua responsabilidade. Não existe mais receio das pessoas entrarem com ação contra o Estado. Elas estão mais conscientes dos seus direitos e ajuízam demandas contra o Estado. 

ConJur — O quadro de pessoal da PGE aumentou para acompanhar o crescimento da demanda?
Marcia Semer — Nós tínhamos, entre procuradores e defensores, cerca de 850. Hoje, temos um quadro de mil advogados públicos, fora o quadro da Defensoria Pública, que formou uma outra carreira. Além disso, todas as secretarias no estado de São Paulo têm consultoria jurídica formada exclusivamente por procuradores do estado. Isso é um diferencial de São Paulo, porque na União, a consultoria jurídica não é formada só por advogados da União, é formada também por contratados.

ConJur — Como é a estrutura financeira da procuradoria?
Marcia Semer — Nós somos uma secretaria de estado. Como toda secretaria, fechamos uma proposta orçamentária, que vai para a Secretaria do Planejamento. A Secretaria do Planejamento faz um equacionamento do montante geral de dinheiro e a proposta segue para o legislativo votar. Ou seja, não temos uma proposta que saia isolada do executivo, como o Ministério Público e a Defensoria, que mandam seus próprios orçamentos.

ConJur — Qual é a meta para essa nova gestão que se inicia à frente da Apesp?
Marcia Semer — Ao analisar a estrutura institucional do Ministério Público, da Defensoria e da advocacia pública, é possível perceber que a advocacia pública ainda carece de determinadas conquistas ou garantias peculiares às carreiras essenciais à Justiça, como a questão da autonomia. A autonomia tem sido um instrumento para atuação mais independente do MP e da Defensoria, mas ainda não alcançou a advocacia pública. 

ConJur — Por quê?
Marcia Semer — A advocacia pública foi introduzida como órgão constitucional na Constituição Federal de 1988. Ela teve essa conquista em um momento histórico no qual o país se dissociava de um Estado opressor para entrar em uma situação de democracia. A defesa do Estado, que era, à época, visto como aparato opressor, não teve os mesmos contornos que se deu, por exemplo, ao MP, que ganhou autonomia e foi considerado uma carreira equivalente à magistratura. Na área federal, por exemplo, a advocacia pública nada mais é do que um desdobramento do próprio MP. Era uma carreira única que foi desdobrada em MP, defesa do cidadão e advocacia pública — defesa do Estado. Tanto é que os profissionais que atuavam no MP à época podiam optar se queriam ficar na Procuradoria-Geral da República ou se queriam ir para a Advocacia da União. Em São Paulo, como não existia Defensoria Pública, quem ocupava e fazia as funções de Defensoria Pública por 60 anos era a Procuradoria-Geral do Estado. Com a criação da Defensoria Pública houve um momento em que os procuradores do estado puderam optar por integrar a Defensoria Pública. 

ConJur — Por que não seu autonomia plena à advocacia pública?
Marcia Semer — Primeiro essa questão do medo do Estado, por acharem que o Estado não pode ter tantos poderes. Também por uma visão também equivocada de que a advocacia do Estado é uma advocacia de governo. Evidentemente ela deve orientar o governante em relação à legalidade das políticas que ele pretende implementar e parametrizar as atividades políticas. Mas a função do advogado público, funcionário efetivo de carreira, concursado, é de defesa do Estado enquanto ente jurídico, patrimônio público, de interesse público. Se o interesse público do governante conflita com o interesse do Estado, não compete ao procurador do Estado dar guarida ao governante. Ele não é obrigado a fazer isso.

ConJur — A falta de autonomia impede que esse trabalho técnico seja feito da forma como deveria?
Marcia Semer — Ela não chega a impedir que o trabalho seja realizado, mas a advocacia pública poderia avançar na liberdade de tomar determinadas medidas que não só barrassem algum tipo de ação passada, mas que barrassem ações que eventualmente estejam acontecendo, e que por algum motivo, sejam prejudiciais ao patrimônio e ao interesse público.

ConJur — E como a senhora pretende avançar nessa questão?
Marcia Semer — A gente pretende avançar trabalhando no Congresso esse assunto, sensibilizando a classe política da importância do reconhecimento da advocacia pública. No ano passado, tivemos a oportunidade de fazer um seminário para o qual trouxemos a ministra Cármen Lúcia e o ministro Dias Toffoli, do Supremo Tribunal Federal. O ministro Toffoli tem uma posição muito interessante, de que a advocacia pública, o MP e a Defensoria Pública não são órgãos que integram, necessariamente, o Poder Executivo, porque são constitucionalmente consideradas carreiras essenciais à Justiça. Se o constituinte quisesse alocá-las no Executivo, não teria destacado um capítulo na parte relativa ao poder Judiciário a essas três carreiras. Elas têm um papel dentro do Estado: uma de defender a cidadania, outra de fazer a defesa dos hipossuficientes e a outra de fazer a defesa do patrimônio e interesse públicos do Estado.

ConJur — Como é a relação dos procuradores com o procurador-geral do Estado em São Paulo?
Marcia Semer — Há uma briga, pois o procurador geral apresentou um projeto de alteração da nossa Lei Orgânica, que organiza a Procuradoria do Estado, sobre a qual há grandes divergências. Há um grande descontentamento da carreira com relação à proposta apresentada por ele. Primeiro porque foi uma proposta gerada intramuros, no gabinete, sem a participação de mais ninguém, e, quando veio a conhecimento da carreira, veio com um tempo muito curto para nossa apreciação. Quando fomos tomando conhecimento do texto, o pessoal ficou boquiaberto com o que constava lá, ficou muito desgostoso. E ele insiste em encaminhar essa proposta. Nós fizemos uma assembleia geral com a carreira para discutir o assunto. Nessa assembleia geral, que contou com a presença de mais de 600 procuradores, 100% dos votos foram pela rejeição do projeto do procurador-geral. Nós tivemos também as manifestações do conselho da Apesp, que foram majoritariamente contrários à proposta. Nós tivemos a reunião dos ex-presidentes da associação nos últimos trinta anos e colegas das mais diferentes orientações políticas dentro da carreira foram contrários à proposta. Não obstante todas as manifestações, o procurador-geral diz que vai encaminhar o projeto para o governador. Em declaração pública, ele disse que “ainda que a carreira inteira não quisesse, ainda que todos os seus assessores, subprocuradores gerais subscrevam um abaixo assinado contrário ao encaminhamento do projeto”, ele vai encaminhar o projeto porque ele acha que é uma contribuição que ele tem para dar.

ConJur — Quais são as restrições que a classe faz ao projeto?
Marcia Semer — Ele apequena os órgãos em uma série de itens. Por exemplo, circunscreve a atuação da procuradoria na área consultiva ao assessoramento do Poder Executivo. Nós entendemos que essa é uma redução da competência constitucional da Procuradoria do Estado. Diferentemente da Advocacia da União, em que a Constituição diz que compete a ela fazer a defesa do patrimônio público, do interesse público e o assessoramento do executivo, a Constituição diz que às procuradorias dos estados compete fazer a defesa jurídica e o assessoramento do ente federado. Ela não discrimina o poder que vai contar com a assessoria jurídica das procuradorias de estado. Quando diz o ente federado, são os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. Outra questão que tem chamado a nossa atenção é a inclusão, entre as nossas atribuições, da defesa dos agentes públicos. À procuradoria do estado e à advocacia pública, de uma maneira geral, compete a defesa do ente jurídico estatal, e não dos agentes do ente jurídico estatal. A Constituição é clara quando fala que cabe a nós a defesa do ente federado, e o ente federado é o Estado — pessoa distinta dos seus agentes.

ConJur — Se o projeto for aprovado nos termos dessa proposta, seria o caso de mover uma Ação Direta de Inconstitucionalidade?
Marcia Semer — Seria, e teríamos muitos artigos para discutir. Por exemplo, um dos artigos que nos assustou muito é o que diz que ao procurador-geral se atribui o poder de dispensar a análise de licitação, contratos, convênios, pela Procuradoria Geral do Estado.  Como não está esmiuçado na lei orgânica, dá azo a muita coisa. Está escrito: “Salvo quando houver dispensa do procurador-geral, será obrigatória a manifestação prévia de órgãos da área da consultoria”. Então, o procurador-geral pode dispensar a análise pela PGE de licitação, contratos administrativos, convênios, anteprojetos de leis e minutas regulamentares, processos administrativos disciplinares do âmbito da administração direta e autárquica; edição de súmula para a uniformização de jurisprudência administrativa, e outras coisas. 

ConJur — A lei orgânica atual estabelece que ele não pode dispensar?
Marcia Semer — Não. É a Lei 8.666, que é a Lei de Licitação, que impõe que o advogado público se manifeste previamente nas licitações. O que está escrito no projeto pode dar margem a qualquer coisa. Em um governo onde o procurador-geral se sinta com vontade de acompanhar o governante que quer fazer uma obra ilícita, basta que ele dispense a análise da licitação, do contrato, do aditivo ou do convênio. Em tempos de transparência, esse dispositivo, da maneira como está colocado, é um absurdo, muito perigoso. Nós temos, na verdade, de salvaguardar o Estado das ilegalidades e não criar instrumentos que possam permitir a concretização de ilegalidades com mais facilidade. Outro dispositivo que também preocupa é o que permite a contratação de advogados privados. "A exclusividade do exercício da advocacia pública pela Procuradoria-Geral do Estado em situações excepcionais, não exclui a possibilidade de contratação de jurista para emitir parecer sobre matéria específica ou a constituição de advogado para atuar ou assessorar em contencioso judicial e extrajudicial." O projeto abre uma porta para a contratação de advogados, o que seria um retrocesso inimaginável. Se a Constituição diz que existe um órgão de advocacia pública como é que se abre a hipótese para o Estado contratar um advogado para atuar em juízo? 

ConJur — O que a PGE pode fazer em termos de conciliação, para evitar que questões administrativas sejam levadas para o judiciário?
Marcia Semer — A Lei 10.177 de 1990 prevê a possibilidade de conciliação em decisão administrativa. A própria procuradoria teria um setor de conciliação administrativo. A lei dá abertura para isso, mas até hoje não se instalou a conciliação de uma maneira orgânica. Nesse novo projeto de lei orgânica também não tem essa previsão, que é fundamental. Quando você pensa em lei orgânica é uma legislação que vai vigorar no futuro. Não vai vigorar por cinco anos, dez anos, mas por 30, 40 anos. A nossa lei orgânica atual tem 30 anos. O Estado tem uma responsabilidade enorme com a moralidade e deveria dar o exemplo, criando mecanismos para que o administrador, se não quer ir a juízo, que vá procurar a Procuradoria do Estado para pleitear a sua demanda. A procuradoria não tem condição de ter um Judiciário dentro de si, mas pode ter determinadas causas e assuntos que ela mesmo resolva. Assuntos que estejam começando a surgir, ela poderia tentar resolver antes que a coisa tome um volume muito grande.

ConJur — Poderia dar um exemplo de um caso que poderia ser resolvido dessa maneira?
Marcia Semer — Tem muitas ações de servidores públicos que pleiteiam determinado benefício que já é sabido que deve ser pago pelo Estado. Poderíamos ter um setor que resolvesse isso de uma maneira conciliatória, permitindo que o funcionário recebesse antes e que o Estado também saudasse o seu débito de maneira mais coerente. Porque, afinal de contas, o Estado tem que se pautar pela legalidade.

ConJur — No diagnóstico da advocacia pública deu para comparar São Paulo a outros estados?
Marcia Semer — O perfil do advogado público, traçado fundamentalmente com base no advogado da União, é bem diferente do perfil do procurador de São Paulo. Certamente pelo fato da nossa instituição ser mais antiga, o perfil da procuradoria é eclético. Hoje nós temos jovens, pessoas de meia idade, temos mais experientes, os nossos profissionais não estão de passagem pela carreira. No início da década de 1990, em função de uma remuneração muito aviltada, a procuradoria serviu sim como degrau, principalmente para a magistratura federal. De 20 anos para cá, o que já é um tempo considerável, isso não acontece. Do último concurso de ingresso, saíram da procuradoria dois colegas — de um universo de 127 pessoas que entraram. Também o perfil do profissional aqui é muito qualificado. Eu vi que nem todo mundo da advocacia da União estava fazendo pós-graduação. Na procuradoria de São Paulo não existe profissional que não tenha algum tipo de pós-graduação. Pelo menos uma especialização todo mundo tem. E, mais que isso, somos muitos mestres, doutores e livres docentes. 

ConJur — Qual é a remuneração inicial de um procurador do Estado de São Paulo?
Marcia Semer — É de cerca de R$ 17 mil brutos. É bastante digno. Com a Lei de Acesso à Informação, é possível ver o salário de todos nós [as informações já estão disponíveis no site de transparência do governo].

ConJur — Isso evita que a carreira seja usada como degrau. 
Marcia Semer — Evita, embora ainda nos níveis iniciais da carreira nós estejamos atrás da magistratura e do Ministério Público. Mas estamos correndo para tirar essa diferença. Ela não deve existir. Nós também temos dedicação exclusiva, não podemos fazer mais nada da vida a não ser dar aula. Exercemos uma função igualmente relevante para o Estado. A busca da paridade remuneratória tem marcado as lutas da associação ao longo de muitos anos. Hoje não chegamos lá ainda, mas estamos perto. Esperamos que em breve cheguemos.

ConJur — Há previsão de convocação de concurso público?
Marcia Semer — O governador acabou de autorizar a abertura de concurso para preencher 105 vagas de procurador. O quadro de procuradores vai ficar melhor equacionado. O problema maior na procuradoria é a falta de estrutura de trabalho. O que falta é carreira de apoio, funcionário técnico que possa dar suporte na área de engenharia, na área de cálculos. Engenheiro nós contamos nos dedos, são poucos e eles têm que dar conta do recado, não há como terceirizar. Com relação aos cálculos judiciais, porque os processos demandam muitos cálculos, nós temos uma lista de credenciados terceirizados que são pagos por tarefa. O valor pago é baixíssimo e os colegas têm reclamado da impossibilidade de conseguir profissionais que estejam dispostos a fazer esse trabalho.

ConJur — A Justiça bloqueou verbas da Procuradoria-Geral da União porque o Estado não entregou um remédio que havia sido obrigado a fornecer judicialmente.  Qual a opinião da senhora sobre o assunto?
Marcia Semer — Achei um absurdo porque a procuradoria não é o órgão responsável pelo fornecimento do medicamento. Não que o Judiciário Federal não possa usar uma medida mais forte, se por ventura uma ordem judicial não estiver sendo cumprida. Mas não se pode bloquear os bens da Advocacia da União por causa disso. Seria a mesma coisa de bloquear a remuneração do advogado por conta do crime que o cliente cometeu. Não tem cabimento. Penalizaram o órgão do Estado responsável pela advocacia para que o Estado cumprisse a medida. Não é matando o advogado que você vai resolver o problema do cliente.

ConJur — Essa questão foi colocada com o caso do ex-ministro da Justiça Márcio Thomaz Bastos, que defendia o empresário Carlinhos Cachoeira. Falaram que ele não deveria receber o pagamento porque o dinheiro seria sujo. 
Marcia Semer — Se vai ser sujo ou se não vai ser sujo não dá para saber, né? Se for assim, nenhum advogado vai poder defender nenhum criminoso. Os criminalistas vão ter de trabalhar de graça.