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Letras Jurídicas

Teoria e prática dos pareceres na advocacia pública

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A advocacia pública brasileira tem experimentado um crescimento significativo e um grau de profissionalização cada vez mais compatível com o tamanho da máquina estatal nos três níveis de governo. Sua importância se dá tanto na defesa dos interesses do Estado no âmbito do processo judicial, quanto pela atuação na área consultiva, uma atividade de suma importância para a administração e o administrador público, embora nem sempre visível e ainda pouco explorada pelo mercado editorial jurídico.

Parte desta lacuna está sendo preenchida com o Manual do Parecer Jurídico – Teoria e Prática, escrito por René da Fonseca e Silva Neto e Diego Fernandes Guimarães, ambos procuradores federais. No livro, com lançamento marcado para esta quarta-feira, o personagem principal é o advogado público, notadamente aquele cuja atribuição é orientar e fornecer subsídios para a tomada de decisão pela autoridade competente. Os autores detalham como atuam esses profissionais, discutem a figura jurídica do parecer, abordam métodos, parâmetros e as técnicas envolvidas na redação, a responsabilidade do autor, bem como as divergências na doutrina e na jurisprudência aplicada ao tema.

Silva Neto e Fernandes Guimarães explicam que o livro foi escrito com duplo objetivo: servir como ferramenta de uso prático para advogados com atuação na área consultiva e, ao mesmo tempo, facilitar o estudo dos candidatos a concursos públicos, principalmente nas provas dissertativas, que exigem, além da redação da peça profissional, um parecer técnico-jurídico, envolvendo matéria prática e cotidiana da advocacia pública. Essa preocupação, por sinal, mereceu um capítulo inteiro no livro, com a resolução de questões atuais extraídas de provas discursivas para o ingresso em várias carreiras do serviço público. O livro também apresenta uma série de pareceres jurídicos sobre temas relevantes que podem ser objeto de consulta na atividade diária do advogado.

Na prática, um parecer é a resposta a uma consulta, sempre fundamentada no ordenamento jurídico, com a função primordial de orientar a consecução de atos administrativos. Mas o valor do parecer, lembram os autores, não se resume a evitar ou não responsabilidades dos gestores perante órgãos de controle, muito menos concretizar um requisito formal imposto por determinada norma. "A depender da linha de pensamento adotada pelo procurador e a forma como encara seu trabalho, tal ou qual política pública pode deixar de ser implementada a partir das suas conclusões", afirmam os autores no livro.

Sob o ponto de vista técnico, o parecer deve expressar uma opinião fundada nas leis e normas em geral, na doutrina e na jurisprudência, sustentando-se em princípios científicos. "Há espaço, evidentemente, para a criação de teses e a interpretação das regras positivadas, até porque, na maioria das vezes, a dúvida levantada não possui pronta solução, mas a fundamentação é imprescindível ao argumento", ressaltam.

Tema amplamente explorado pelos autores, a natureza jurídica do parecer tem sido alvo de divergências. Os dois procuradores mostram como o Supremo Tribunal Federal e o Tribunal de Contas da União têm encarado o tema e as posições até mesmo conflitantes de importantes doutrinadores. Enquanto que para alguns a peça opinativa reveste-se em verdadeiro ato administrativo, para outros ela seria apenas um ato da administração a subsidiar um ato do gestor. René da Fonseca e Diego Guimarães entendem que faltam ao parecer requisitos essenciais para ser considerado um ato administrativo. "Como documento técnico enunciativo de uma opinião, emitido por um órgão especializado, ele, por si só, não produz quaisquer efeitos jurídicos. É preciso que haja um ato posterior — esse sim ato administrativo — com conteúdo decisório que o aprove ou adote suas razões para, somente assim, produzirem-se efeitos jurídicos", argumentam.

Mesmo assim, ambos se colocam ao lado da corrente majoritária que admite que, "embora excepcional", é possível a responsabilização do advogado público, dependendo do exame da natureza jurídica do parecer e da análise dos elementos que o motivaram. Os autores destacam, no entanto, que o receio de futura imputação de responsabilidade não pode macular o trabalho de um advogado público, que deve sempre buscar, dentro das opções e interpretações possíveis conferidas pelo ordenamento, aquela que seja mais favorável à Administração Pública.

Os dois procuradores alertam que é dever do administrador motivar e explicitar bem a dúvida jurídica a ser saneada e que encaminhamentos genéricos como "ao setor jurídico para exame e parecer" ou "à Procuradoria para manifestação" não devem prosperar, "sob pena de desvirtuamento da competência da unidade jurídica por gestores que temem a tomada de decisões ou procuram respaldo na tentativa de amenizar eventual responsabilidade por determinação errônea". Nesses casos, sugerem, o procurador deve se manifestar pelo retorno dos autos ao setor técnico competente para esclarecimento da demanda ou complementação da instrução.

Serviço:

Título: Manual do Parecer Jurídico – Teoria e Prática
Autores: René da Fonseca e Silva Neto e Diego Fernandes Guimarães
Editora: Juspodivm
Edição: 1ª Edição  – 2012
Páginas: 182 páginas
Preço: 42,00

 é jornalista.

Revista Consultor Jurídico, 23 de abril de 2012, 8h10

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