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Direito fundamental

Educação infantil: política de Estado ou de governo?

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O presente estudo tem o escopo de apresentar os aspectos jurídicos que delineiam a trajetória do ensino infantil no Brasil, com o mister de analisar as políticas públicas contemporâneas de responsabilidade das três esferas de governo. Estrutura que permite discutir a viabilidade econômica do direito assegurado no artigo 208, inciso IV, da Constituição Federal. Levando-se em conta a concretização na conjuntura atual como arena de disputa entre políticas de Estado e políticas de governo, em prejuízo da universalização de direitos inscrita na Constituição nomeada cidadã, uma vez que a jurisprudência brasileira recentemente reconheceu que o custo dessa política de Estado é dos municípios, minimizando a responsabilidade dos demais entes federativos detentores da maior parcela do orçamento público.

Para melhor compreender a questão proposta é necessário fazer a distinção entre política de Estado e política de governo à luz da lição do professor Paulo Roberto de Almeida[1] in verbis:

Políticas de governo são aquelas que o Executivo decide num processo bem mais elementar de formulação e implementação de determinadas medidas para responder às demandas colocadas na própria agenda política interna – pela dinâmica econômica ou política-parlamentar, por exemplo – ou vindos de fora, como resultado de eventos internacionais com impacto doméstico. Elas podem até envolver escolhas complexas, mas pode-se dizer que o caminho entre a apresentação do problema e a definição de uma política determinada (de governo) é bem mais curto e simples, ficando geralmente no plano administrativo, ou na competência dos próprios ministérios setoriais. 

Políticas de Estado, por sua vez, são aquelas que envolvem as burocracias de mais de uma agência do Estado, justamente, e acabam passando pelo Parlamento ou por instâncias diversas de discussão, depois que sua tramitação dentro de uma esfera (ou mais de uma) da máquina do Estado envolveu estudos técnicos, simulações, análises de impacto horizontal e vertical, efeitos econômicos ou orçamentários, quando não um cálculo de custo-benefício levando em conta a trajetória completa da política que se pretende implementar. O trabalho da burocracia pode levar meses, bem como o eventual exame e discussão no Parlamento, pois políticas de Estado, que respondem efetivamente a essa designação, geralmente envolvem mudanças de outras normas ou disposições pré-existentes, com incidência em setores mais amplos da sociedade.

Com efeito, a educação infantil é definida como política de Estado, por se tratar de marco regulatório decorrente do Plano de Estado formalizado no texto constitucional, no qual o Brasil se comprometeu, tanto no plano interno, como também na seara internacional, em tratar a educação como matéria estratégica para alcançar o desenvolvimento social e econômico. Isso porque, diante do panorama geral de discriminação das crianças e a persistente negação de seus direitos, que tem como consequência o aprofundamento da exclusão social, que devem ser combatidos com uma política que promova inclusão, elimine a miséria, para isso deve colocar a educação infantil como prioridade nas políticas de governo de todos os entes da federação.

O Preâmbulo da Declaração dos Direitos da Criança, das Nações Unidas, afirma que a humanidade deve às crianças o melhor dos seus esforços. A Constituição Federal, em seu artigo 227, com o escopo de concretizar a norma internacional determina:

É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

Nesse diapasão, compete ao Estado formular políticas, implementar programas e viabilizar recursos que garantam à criança desenvolvimento integral e vida plena, de forma que complemente a ação da família. Assim, a educação, como um direito, vem conquistando cada vez mais afirmação social, prestígio político e presença permanente no quadro educacional brasileiro.

Em razão de sua importância no processo de constituição do sujeito, a Educação Infantil em creches ou entidades equivalentes (crianças de 0 a 3 anos) e em pré-escolas (crianças de 4 a 6 anos) tem adquirido, atualmente, reconhecida importância como etapa inicial da Educação Básica e integrante dos sistemas de ensino. No entanto, a integração das instituições de Educação Infantil ao sistema educacional não foi acompanhada, em nível nacional, da correspondente dotação orçamentária.

Nessa contextualização da Educação Infantil no Brasil é essencial que se destaquem as competências dos entes federados, não se perdendo de vista o cumprimento do regime de colaboração que deve orientar as ações educacionais voltadas para a infância.

A Constituição Federal atribuiu ao Estado o dever de garantir o atendimento às crianças de zero a seis anos em creches e pré-escolas (artigo 208, inciso IV), especificando que à União cabe prestar assistência técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios para garantir equalização das oportunidades e padrão mínimo de qualidade. Especificando ainda mais, determinou que os municípios atuassem prioritariamente no Ensino Fundamental e na Educação Infantil (artigo 211, parágrafo 2º). A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei 9.394/1996) estabelece em seu artigo 11, inciso V, que os municípios incumbir-se-ão de:

oferecer a Educação Infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o Ensino Fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino apenas quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e ao desenvolvimento do ensino.

Assim, a educação infantil representa prerrogativa constitucional indisponível que, deferida às crianças, a essas assegura, para efeito de seu desenvolvimento integral, como primeira etapa do processo de educação básica, o atendimento em creche e o acesso à pré-escola (artigo 208, inciso IV, da Constituição Federal).

Essa prerrogativa jurídica, em consequência impõe, ao Estado, por efeito da significação social de que se reveste a educação infantil, a obrigação constitucional de criar condições objetivas que possibilitem, de maneira concreta, em favor das crianças de zero a seis anos de idade (artigo 208, inciso IV), o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de pré-escola; sob pena de configurar-se inaceitável omissão governamental, apta a frustrar, injustamente, por inércia, o integral adimplemento, pelo Poder Público, de prestação estatal que lhe impôs o próprio texto da Constituição Federal.

Como decorrência da política de Estado definida para a educação infantil, vê-se o aumento substancial do número de matrículas de crianças de zero a seis anos de idade na rede pública de ensino. Não obstante, a implementação de tal direito deve ser realizada por meio de políticas governamentais definida pelos respectivos governos municipais, estatuais e federal, levando-se em conta as restrições orçamentárias. Para compreender o problema sob análise, uma constatação e um questionamento se fazem necessários: para implementar esse direto haverá aumento da despesa pública, e quem irá dispor de recursos financeiros para pagar a conta?

Nesse contexto, em 2001, foi aprovado o Plano Nacional de Educação, que assim se expressa em relação às competências dos entes federados:

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 é professora de Direito Administrativo no Centro Universitário do Distrito Federal, especialista em Direito Público pelo Instituto Brasiliense de Direito Público.

Revista Consultor Jurídico, 28 de junho de 2011, 7h52

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