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Respeito aos princípios

Lei da improbidade administrativa deve ter limites

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A aplicação da Lei de Improbidade Administrativa (8.429/1992) deve ser aplaudida como ferramenta republicana no Estado Democrático brasileiro, desde que respeitados os princípios da segurança jurídica, proporcionalidade, razoabilidade e dignidade humana, além dos princípios reitores do Direito Administrativo Sancionador, que absorvem, como se sabe, a dogmática do Direito Penal, com matizes.

Desde o advento desta lei, como era previsível, aumentou a cobrança dos gestores públicos brasileiros, em matéria de responsabilidades por ressarcimento ao erário. Contra eles aplicam-se multas civis, suspensão de direitos políticos e interdições de direitos, através de ações civis públicas que mais se encaixam no regime jurídico de um direito punitivo do que propriamente no clássico Direito Processual Civil.

A partir dela, especula-se que muitos agentes públicos passaram a transitar num limbo: teriam perdido o direito de errar e ficado temerosos de ousar, ou que os bons gestores estariam assustados, afastando-se do setor público. Outrossim, especula-se, também, que teria havido um aumento substancial no combate às práticas de má gestão pública no Brasil e redução dos níveis históricos de impunidade. O certo é que são muitas as controvérsias acesas em torno da interpretação desta Lei.

De fato, a Lei de Improbidade Administrativa transformou-se num autêntico Código Geral de Conduta para todos os agentes públicos brasileiros, com eficácia jurídica. As condutas proibidas vão desde a "violação dos princípios da Administração Pública" até a prática de ato diverso da regra de competência, bem como negar publicidade aos atos oficiais ou facilitar que terceiro se enriqueça ilicitamente.

Pode-se dizer que uma das características centrais da referida lei é o uso abundante de cláusulas gerais, termos jurídicos indeterminados e princípios como técnicas abertas de enquadramento. Após o advento da Lei 8.429/1992, proliferaram as ações de improbidade, sendo um dos seus efeitos aflitivos mais notáveis o abalo moral, causado pelo impacto das informações transmitidas pelos meios de comunicação social.

O risco da Lei é transformar ilegalidades em improbidades, banindo o direito ao erro por parte do administrador público. Daí a importância de se aquilatar cuidadosamente quais as regras vigentes, hoje, no sistema. Nesse sentido, é importante um levantamento estatístico qualitativo sobre a eficácia da Lei no Brasil, nestes quase 20 anos de vigência, que se completarão em junho de 2012, tempo suficiente para produção de jurisprudência nos Tribunais Superiores e, sobretudo, para uma sociologia rica no mundo forense.

Em tal direção, sugere-se ao CNJ e ao CNMP um trabalho de campo na seguinte ordem: a) pesquisa qualitativa e quantitativa sobre todos os processos ajuizados e cases suscitados, nos Tribunais ordinários, e nas ações propostas, para verificar, na praxe das instituições, se há uniformidade de critérios no tocante à seleção das condutas proibidas pelo Ministério Público (e eventualmente por outros legitimados), à luz dos princípios da unidade institucional e segurança jurídica; b) pesquisa qualitativa e quantitativa sobre processos julgados procedentes e improcedentes, com suas respectivas causas, para avaliação da relação custo-benefício da Lei e do que pode significar a eficiência do sistema punitivo no período, especialmente considerando o impacto dos processos na vida de pessoas inocentes (deve-se considerar que uma determinada margem de erro para os acusadores é admissível, mas, se houver uma margem demasiado larga, pode haver um erro sistêmico); c) sistematização das normas de conduta geradas na "jurisprudência", para orientar os administradores públicos com maior segurança jurídica, de tal sorte a prevenir problemas e pautar comportamentos lícitos, coibindo gestores de boa-fé; imperioso diagnosticar, aqui, se existe uma fragmentação muito dispare a respeito da tipificação dos atos de improbidade no sistema brasileiro.

A realização de seminários, estudos, congressos, obras jurídicas, em torno a este complexo temário, tem ocorrido nos últimos anos, para o aperfeiçoamento desse notável instrumental jurídico. Da mesma forma, já há mais de uma instituição que maneja com frequência esta Lei: não apenas o Ministério Público é um ativo protagonista, mas, nos últimos anos, também as Advocacias Públicas vêm assumindo seus espaços, de que é exemplo eloquente a Advocacia-Geral da União, fato público e notório.

Assim sendo, a tendência é fortalecer-se o caminho de combate às práticas de má gestão pública, o que é louvável e necessário, mas, simultaneamente, merecem proteção máxima os direitos dos acusados em geral, seja na órbita dos direitos difusos ou no campo dos direitos individuais.

O que vai reduzir a impunidade, em nosso país, é a boa gestão do sistema punitivo, e não a redução dos direitos fundamentais dos acusados ou investigados, cuja presunção de inocência há de ser salvaguardada.

 é advogado, doutor em Direito Administrativo e ex-secretário adjunto da Secretaria da Justiça e Segurança do Rio Grande do Sul.

Revista Consultor Jurídico, 9 de dezembro de 2011, 19h30

Comentários de leitores

2 comentários

FAÇA-ME RIR.

Fernando Bornéo (Advogado Autônomo)

Sem questionar os atributos intelectuais do Doutor Fábio Medina Osório, entendo que o articulista está vivendo em outro mundo. Com efeito, vejo no artigo uma forma de minimizar os efeitos da lei de improbidade administrativa que deveria se seguir de agravamento de pena, no campo do direito penal, de prisão perpétua para o servidor público pilhado na prática da improbidade. Não se trata de não reconhecer eventualmente um pequeno erro escusável como fator humano no direito de errar. Na verdade, e pelo que se tem visto, a reiteração do erro não tem limite na atuação do agente público, até porque este, quando ascende pelo voto popular ou por nomeação sem concurso, só chega ao serviço público para sangrar os cofres públicos. É o que a experiência mostra. Não vale o comentário do Advogado Ruy Samuel Espíndola, em cujo escritório pratica a advocacia eleitoral como especialidade, e a advocacia eleitoral atende basicamente a todos os calhordas, marginais que querem fazer carreira na política e aposentar com oito anos de mandado, que não pensam num só instante em cumprir a nobre missão parlamentar. Não sou a favor da pena de morte para quem fosse pilhado sangrando os cofres públicos, mas a prisão perpétua, com a perda de todos os bens adquiridos seria um forte desestímulo a que pensasse mais antes do execício do direito de errar. A propósito, o único comentário foi feito por Ruy Samuel Espíndola não podia ser outro, dada a especialidade de seu escritório.

A improbidade como "terceiro sexo"

Ruy Samuel Espíndola (Advogado Sócio de Escritório - Eleitoral)

Concordo plenamente com a observação do Professor Medina, hoje um dois maiores estudiosos do assunto no Brasil.
Nossa jurisprudência e doutrina ainda não conseguiram posicionar, dogmática e teoricamente o "Direito Sancionador de Improbidades" dentro do Direito positivo e sua adequada praxe, adequada aos comandos constitucionais que regulam o pode de punir e o direito dos processados.
Como professor e advogado militante na matéria, preocupa-me o rumo que as coisas tem tomado. Há uma banalização de medidas liminares de indisponibilidade: banalizadas por que excessivas; por que fundadas em meras suposições, sem indícios de evasiva patriominais, etc. Há também uma "moralização" punitiva no sentido de que não são mais as regras, com seus standars precisos, que orientam a compreensão e aplicação dos fatos típicos, mais os princípios, com seu alto grau de abstração moral a (des)orientar o aplicador.
A "hemenêutica" que tem presidido muitos julgamentos é a da pura condução moral, da proibição do erro.
Creio que tem se feito o que chamo de "guerra silenciosa entre poderes", através de seus agentes. Juízes e Promotores, sem mandato popular, estão promovendo a limpeza "ética" (que as vezes poderia ser confundida com aquela da "étnica"...) nos quadros da República, com a mesma presteza, as vezes, daqueles regimes que queimaram livros e homens...
A desesperança na política e a descrença na classe política tem conduzido o "Direito de Improbidade" pelo sinuoso caminho do moralismo sem direito, ou melhor, pelo caminho onde as garantias individuais são estorvos a serem superados pelo poder de punir.
Precisamos refletir com a razão, desapaixonadamente. O Direito separado da Moral é conquista. A ascensão da segunda sobre o primeiro é retrocesso.

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