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Apontamentos iniciais

Origem e evolução dos Tribunais de Contas da França

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As Cortes de Contas (Cour des comptes) da França são produto de longa evolução histórica, havendo seriadas mudanças de suas atribuições institucionais. A primeira ordenação no sentido de delinear o controle das finanças públicas foi em 1256, quando o Tribunal do Rei (Curia Regis) prescreveu a prestação anual de contas por parte dos gestores (os mestres-de-burgos e oficiais do poder real, em período em que ainda se confundiam as funções administrativas e jurisdicionais) das menores unidades territoriais do país.

A evolução seguinte levou à criação da Câmara de Contas (designado pelo latim Camera Compotorum) na cidade de Paris, que era administrada por funcionários representantes do monarca. É no século XIV que surge o Ministério Público como tutor da lei, com a atribuição de substituto processual do rei.

No século XV, a Câmara de Contas se torna uma das instituições políticas de maior relevo, perdendo em importância apenas para o poder soberano do monarca e para o Conselho Real. As atribuições da Câmara de Contas são alteradas, passando a ter caráter de arrecadador fiscal ao velar pelo domínio, que consiste no conjunto de bens pertencentes ao Estado cujo uso por particulares era tributado e de onde provinha a maior fonte de recursos reais.

A função de julgar as contas públicas se torna acessória ao papel de arrecadar impostos. Para desempenhar essa função, a Câmara é dotada de jurisdição repressiva, podendo impor sanções, incluindo penas corporais.

Uma expressiva inovação legada, já em fins da Idade Média, foi a ordenação de 1467, emitida pelo Rei Louis XI, decretando que os oficiais das Câmaras não seriam depostos ressalvados os casos de morte, demissão voluntária ou por condenação por crimes cometidos em decorrência do cargo, como a extorsão, a malversação ou prevaricação. Lançavam-se os princípios de moralidade administrativa que iriam reger os servidores do rei, assim como a instituição da garantia de inamovibilidade dos julgadores de contas.

O próprio Estado ia se redefinindo e a necessidade de forças armadas permanentes, como premissa da segurança, elemento constituinte da summa potestas, cujo dever era do monarca, exigia cada vez mais recursos.

Essa concepção de segurança estava mais atrelada à proteção das contestáveis fronteiras e à defesa do soberano do que à atual noção de segurança para os cidadãos, até o momento súditos não-titulares de direitos políticos, condição alterada somente com as reivindicações republicanas (Anderson, 1998).

As crescentes demandas por financiamentos para o exército provocaram o rei a buscar novas formas de arrecadação. Isso se deu com a ampliação do rol de tributos (incidindo sobre rotas comerciais e sobre os burgos) e, com o advento de outras fontes de financiamento (como os provenientes da atividade mercantil, da venda de títulos nobiliárquicos ou de postos na burocracia, por exemplo) da atividade estatal, a Câmara de Contas teve seu prestígio reduzido e só lhe restou a competência sobre as contas públicas.

Ainda durante o Antigo Regime (Ancién Regime, séculos XIV-XVIII), outra Câmara de Contas parisiense foi criada, exercendo conjuntamente a função de arrecadação e de jurisdição sobre as finanças.

Nos feudos relevantes, Câmaras de Contas autônomas foram criadas, expandindo progressivamente uma burocracia governamental permanente, embora sem formar um todo comum de atribuições. Iam se introduzindo as condições para o surgimento do poder público institucionalizado e estável com dois resultados significativos: relativizando o poder descentralizado e semi-absoluto dos senhores feudais e criando as condições para um sistema de tributação perene.

Em 1789, sobreveio a Revolução Francesa, de inspiração notadamente liberal, e as Câmaras de Contas são alvo das ríspidas transformações sociais impostas pelo novo bloco no poder. As Câmaras de Contas eram detestadas como instrumentos do domínio real; seus magistrados eram descritos como agentes monarquistas que tanto haviam impedido as reformas, agora reivindicadas forçadamente.

Assim, em setembro de 1791, as Câmaras de Contas são dissolvidas e a Assembleia Constituinte sequestra para si, enquanto corpo Legislativo, à competência de regulamentar as contas da nascente República. Para tal, os representantes do Legislativo criaram um órgão de caráter técnico, com a imputação precípua de auxiliá-los. Este órgão foi denominado Bureau de Contabilidade (Bureau de Comptabilité) e seus comissários exerciam a função de contadores públicos.

Diante da ausência de meios suficientes e jurisdição para exigir a regularidade do emprego de recursos públicos, este órgão foi suplantado pelas atuais Cortes de Contas, criadas em 1807, por Napoleão. Mas o absolutismo do Ancien Régime fora substituído pelas pretensões de Napoleão e a restauração despótica atingiu a Corte de Contas, criada de forma centralizada e única, sem o auxílio das Cortes provinciais ou municipais. A concepção autoritária de Napoleão limitou ainda mais as funções desta nova Corte de Contas, que se restringiria a uma abordagem de conformidade contábil a ser informada ao imperador, não necessariamente interessado em submeter-se ao órgão de controle externo. Por sua vez, as decisões na Corte de Contas eram tomadas em colegiado e, na seara das garantias revolucionárias, foi introduzido o princípio do contraditório, permitindo a manifestação por escrito do interessado.

As modernas funções da Corte de Contas francesa são procedentes da Constituição de 1946 e de 1958. No pós-Segunda Guerra, adveio a necessidade da reconstrução europeia, que passou por dotar o Estado com meios de intervenção ativa em grandes planos econômicos. Somam-se a isto, as implicações ideológicas da Guerra Fria e das pretensões das classes trabalhadoras, fatores que instaram o Estado a promover políticas sociais, para a diminuição das crescentes insatisfações populares ou para cooptação de grupos de oposição. Das renovadas e alargadas atividades governamentais, tornou-se cogente o controle dos gastos públicos.

Tratava-se agora de fiscalizar as atividades do Estado Constitucional. Nesse sentido, as recentes constituições francesas mantiveram as Cortes de Contas com atribuições expressas de controlar a execução orçamentária do Estado e assistir ao governo e ao parlamento na observância das leis financeiras. Sob o Estado de Direito, a legitimidade política dos agentes públicos e do Estado passou a ser apreciada por critérios de legalidade e moralidade administrativa. A Corte de Contas deixou de ser mero instrumento de controle do poder. As exigências contemporâneas da legalidade democrática a posicionou como guardiã do erário em nome dos cidadãos. Sua nova configuração a fez uma instituição “meio”, com o fito de impedir a usurpação clientelista-patrimonial da “coisa pública”. A forma institucional recente, resultante da experiência histórica contra o despotismo, firmou o posicionamento de que, para a efetivação dos direitos fundamentais, é cogente assegurar o bom emprego dos recursos públicos.

Modernamente, a Corte de Contas da França fiscaliza e controla a gestão pública quanto aos critérios de qualidade e regularidade da administração, sua eficiência e eficácia diante dos objetivos previamente determinados pelo poder público. Quanto à jurisdição, a Corte de Contas julga a regularidade das contas, aprecia a liquidação de despesas e sua adequação com as normas em vigor. Suas atividades de auditoria podem ser demandadas pela Assembleia Nacional ou pelo Senado. A Corte possui ainda competência para representar ilegalidades às demais autoridades administrativas e judiciárias.

Em 2008, firmou-se o entendimento de uma inovação dentre as atribuições da Corte de Contas: a análise de políticas públicas. Esta análise, no entanto, é de caráter opinativo quanto aos resultados e à eficácia desta forma de intervenção financeira.

O direito fundamental ao controle das contas consta na Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão (1789), na qual se assegurou claramente o direito da sociedade à prestação de contas de todos os agentes públicos (artigo XV). Desde este marco histórico, a Corte de Contas francesa, diante da necessidade do bom emprego dos recursos públicos, segundo os critérios da legalidade democrática, avocou o papel de ator na cena republicana e de real contribuinte para o intricado drama que é a democracia.

Uma lição para as Cortes de Contas na América Latina.

Referências

Cour des comptes. Les jurisdictions financières. S.d. Disponível em <http://www.ccomptes.fr/fr/CC/Missions.html#6>. Acesso em 23.02.2010. http://www.ccomptes.fr/fr/CC/Histoire.html>. Acesso em 23.02.2010.

Cour des comptes. Histoire. S.d. Disponível em <

ANDERSON, Perry. Linhagens do Estado Absolutista. 3. ed. São Paulo: Brasiliense. 1998.

 é advogado e sociólogo, mestre em Direitos Humanos e Política Internacional pela Universidade de Glasgow.

Revista Consultor Jurídico, 24 de junho de 2010, 8h51

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