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Repasse de recursos

Alterações sobre royalties são inconstitucionais

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Violação do princípio federativo

a) Viola a lealdade que se devem mutuamente os entes federativos a supressão de receita que compromete a autonomia financeira de estados da Federação, pela mudança arbitrária das regras do jogo. A competência legislativa que o artigo 21, § 1º dá à União para regular as participações e compensações financeiras decorrentes da exploração do petróleo não a autoriza a deturpar o sentido e o alcance da norma constitucional regulamentada, substituindo o critério nela previsto — o do impacto sobre os Estados produtores – por um critério redistributivista.

b) A União e o estado do Rio de Janeiro celebraram contrato para o refinanciamento da dívida estadual, no qual se prevê que a amortização seja feita com os recursos dos royalties do petróleo, em vinculação expressa. Nesse contexto, não pode a União se valer de sua atividade legislativa para inviabilizar o cumprimento das obrigações contratuais da outra parte, sujeitando-a, ademais, a graves consequências contratuais e legais. Haveria, na hipótese, abuso de poder, potestatividade pura (possibilidade de mudança unilateral do ajuste) e violação do ato jurídico perfeito, condutas não admitidas pela ordem jurídica.

É como me parece.


[1] A Emenda Ibsen introduziu, originariamente, na Câmara dos Deputados, a parte substantiva da modificação aqui analisada. A Emenda Simon manteve a referida modificação, prevendo, ademais, que a União deveria compensar os estados e municípios produtores pela redução das suas receitas decorrente da mudança do regime, até que o aumento da produção viesse a recompor as receitas perdidas. Nesses termos, portanto, a suposta compensação seria apenas temporária, congelando a receita dos royalties devida aos estados e municípios produtores em um determinado patamar e impedindo que se beneficiem dos eventuais (e previsíveis) aumentos na produção. Ainda que não fosse assim, a verdade é que previsões análogas, como a da chamada Lei Kandir, jamais produziram compensação adequada aos estados.

[2] Como se verá mais adiante, a Emenda Simon criou uma exceção a isso, em benefício exclusivamente dos municípios afetados por operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, atualmente contemplados pelo artigo 49, II, d, da Lei 9.478/1997. Essa circunstância pontual, no entanto, não gera qualquer repercussão sobre o presente estudo, cujo foco é o tratamento conferido aos estados-membros. Quanto a estes, tanto a Emenda Ibsen quanto a Emenda Simon pretendem suprimir a distinção entre os entes afetados e não afetados pelas atividades de produção e distribuição do petróleo.

[3] Segundo a Petrobras, “o termo pré-sal refere-se a um conjunto de rochas localizadas nas porções marinhas de grande parte do litoral brasileiro, com potencial para a geração e acúmulo de petróleo. Convencionou-se chamar de pré-sal porque forma um intervalo de rochas que se estende por baixo de uma extensa camada de sal, que em certas áreas da costa atinge espessuras de até 2 mil metros. O termo pré é utilizado porque, ao longo do tempo, essas rochas foram sendo depositadas antes da camada de sal. A profundidade total dessas rochas, que é a distância entre a superfície do mar e os reservatórios de petróleo abaixo da camada de sal, pode chegar a mais de 7 mil metros” (Petrobras / pré-sal. Perguntas e respostas. Disponível em: <http://www2.petrobras.com.br/presal/perguntas-respostas/>. Acesso em: 24.maio.2010).

[4] ANP, Consolidação das Participações Governamentais e de Terceiros no ano de 2009. Disponível em: <http://www.anp.gov.br/?dw=22795>. Acesso em: 31.maio.2010.

[5] V. Adriana Chiarini, Rio 'quebra' se emenda Ibsen não for vetada, diz Cabral. Estadao.com.br 13 mar.2010. Disponível em: <http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,rio-quebra-se-emenda-ibsen-nao-for-vetada-diz-cabral,523758,0.htm>. Acesso em: 31.maio.2010.

[6] Essa preocupação foi exposta pelo Ministro do Trabalho e Emprego, Carlos Lupi. V. Diana Brito, Passeata por royalties do petróleo reúne 100 mil no Rio, diz PM; Xuxa discursa, Folha Online 17.mar.2010. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u708270.shtml>. Acesso em: 25 maio.2010.

[7] Diana Brito, Passeata por royalties do petróleo reúne 100 mil no Rio, diz PM; Xuxa discursa, Folha Online 17mar.2010. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u708270.shtml>. Acesso em: 25 mai. 2010.

[8] Lei nº 2.004/53, artigo 27: “A Sociedade e suas subsidiárias ficam obrigadas a pagar aos estados e territórios onde fizerem a lavra de petróleo e xisto betuminoso e a extração de gás, indenização correspondente a 5% (cinco por cento) sobre o valor do óleo extraído ou do xisto ou do gás”.

[9] Nos termos do artigo 27, § 3º, da Lei 2.004/53, o pagamento era feito diretamente aos estados e territórios, que deveriam repassar 20% do valor aos municípios produtores, proporcionalmente à produção de cada um. Posteriormente, a Lei 3.257/57 alterou o dispositivo para determinar que o pagamento fosse feito diretamente aos municípios, sem intermediação.

[10] Lei 7.453/85, artigo 1º: “O artigo 27 e seus parágrafos da Lei 2.004, de 3 de outubro de 1953, alterada pela Lei 3.257, de 2 de setembro de 1957, passam a vigorar com a seguinte redação: (...) § 4º. É também devida a indenização aos estados, territórios e municípios confrontantes, quando o óleo, o xisto betuminoso e o gás forem extraídos da plataforma continental, nos mesmos 5% fixados no caput deste artigo, sendo 1,5% aos estados e territórios; 1,5% aos municípios e suas respectivas áreas geo-econômicas, 1% ao Ministério da Marinha, para atender aos encargos de fiscalização e proteção das atividades econômicas das referidas áreas, e 1% para constituir um Fundo Especial a ser distribuído entre todos os estados, territórios e municípios”.

[11] Na sequência do estudo, o termo produtores será empregado em sentido lato, para designar tanto os entes em cujo território se desenvolve a produção, quanto aqueles confrontantes às áreas de exploração marítima. Além de simplificar a exposição, essa opção segue a nomenclatura adotada, e.g., pela Lei 9.478/97, que fala em “Estados onde ocorrer a produção” — no caso da exploração em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres (artigo 49, I) — e em “Estados produtores confrontantes” — quando a exploração se dá na plataforma continental (artigo 49, II).

[12] Lei nº 7.525/86, art. 4º: “Os Municípios que integram tal área geoeconômica serão divididos em três zonas, distinguindo-se uma zona de produção principal, uma zona de produção secundária e uma zona limítrofe à zona de produção principal. § 1º. Considera-se como zona de produção principal de uma dada área de produção petrolífera marítima, o município confrontante e os municípios onde estiverem localizadas três ou mais instalações dos seguintes tipos: I - instalações industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petróleo e gás natural, excluindo os dutos; II - instalações relacionadas às atividades de apoio à exploração, produção e ao escoamento do petróleo e gás natural, tais como: portos, aeroportos, oficinas de manutenção e fabricação, almoxarifados, armazéns e escritórios. § 2º. Consideram-se como zona de produção secundária os municípios atravessados por oleodutos ou gasodutos, incluindo as respectivas estações de compressão e bombeio, ligados diretamente ao escoamento da produção, até o final do trecho que serve exclusivamente ao escoamento da produção de uma dada área de produção petrolífera marítima, ficando excluída, para fins de definição da área geoeconômica, os ramais de distribuição secundários, feitos com outras finalidades. § 3º. Consideram-se como zona limítrofe à de produção principal os municípios contíguos aos municípios que a integram, bem como os municípios que sofram as conseqüências sociais ou econômicas da produção ou exploração do petróleo ou do gás natural”.

 é professor titular de Direito Constitucional da UERJ, doutor e livre-docente pela mesma universidade, e mestre em Direito pela Universidade de Yale.

Revista Consultor Jurídico, 14 de julho de 2010, 7h31

Comentários de leitores

1 comentário

Royalties x ICMS

Hiran Carvalho (Advogado Autônomo)

Excelente sob todos os pontos de vista o completo e brilhante parecer retro. A CF (art. 20, § 1º) estabelece para os Estados produtores de petróleo compensação financeira por essa exploração e, fazendo exceção nas regras do ICMS, passa a cobrança desse imposto da origem para o destino, beneficiando os demais Estados (art. 155, X, b). Aí se vê que a Constituição dispôs, claramente, sobre a divisão dos recursos do petróleo, destinando royalties para uns e ICMS para outros. Agora, uma emenda em projeto de lei resolve mexer nesse critério, distribuindo os royalties entre todos os Estados e mandando o Governo dar compensação aos Estados produtores até certo valor, quando, então, cessará. Em outras palavras, a partir daí estes últimos ficam sem compensação e com os riscos e despesas da produção. Isto significa descumprir frontalmente o §1º do art. 20 retro, anular os contratos em vigor e romper o pacto federativo estabelecido pela própria CF. Além disso, para finalizar, a emenda ainda resolveu dispor sobre recursos da União de competência exclusiva do Presidente da Republica ( art. 61, II, b ).

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