Reformas normativas pontuais são mais eficientes

Este texto sobre a Reforma do Judiciário faz parte da Retrospectiva 2010, série de artigos sobre os principais fatos nas diferentes áreas do Direito e esferas da Justiça ocorridos no ano que termina. 

A Secretaria de Reforma do Judiciário, criada pelo presidente Lula em 2003, depois de cumprir a missão de induzir e agilizar a reforma do Judiciário, efetivada pela Emenda Constitucional 45, de 2004, avançou no estabelecimento de um novo patamar de diálogo e cooperação com os diversos órgãos que compõem o Sistema de Justiça brasileiro. Constitui-se como o grande órgão de articulação e pactuação para a continuidade das reformas normativas e promoção de políticas públicas de efetivação de direitos da cidadania.

A prioridade da democratização do acesso à Justiça, definida na gestão do ex-ministro da Justiça Tarso Genro, permitiu uma interlocução ativa, em parceria com o Poder Judiciário, Ministério Público, Advocacia e Defensoria, por meio de iniciativas não apenas na área das inovações normativas, mas a geração de políticas públicas de gestão da Justiça e defesa da segurança pública, com ações de prevenção à violência, promovendo o acolhimento efetivo pelo Estado Democrático de Direito de populações historicamente marginalizadas.

Passamos a um breve balanço dessas políticas e das reformas constitucionais e legais promovidas na gestão até o final do primeiro semestre de 2010, momento que estive na direção da Secretaria de Reforma do Judiciário do Ministério da Justiça.

Exemplos dessa política são as ações do Pronasci (Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania), como a efetivação da Lei Maria da Penha, que permitiu quadruplicar o número de Juizados Especiais de combate à violência doméstica e familiar contra a mulher, além de outros 40 equipamentos públicos que demonstram a ação do Estado na defesa e promoção dos direitos da mulher, como núcleos especializados da Defensoria, Ministério Público, Delegacia de Atendimento à Mulher, Casas Abrigo e Centros de Referência da Mulher. O Ministério da Justiça investiu mais de R$ 31 milhões em parcerias com outras instituições públicas.

O sistema penitenciário recebeu a atenção na assistência jurídica aos presos e seus familiares, com o repasse do Ministério da Justiça de cerca de R$ 20 milhões às Defensorias de 19 estados para o fortalecimento da defesa, promoção dos direitos humanos e ressocialização dos apenados, beneficiando mais meio milhão de pessoas. Também foi criada a Força Nacional da Defensoria Pública em Execução Penal, que conta com um cadastro de cerca de 350 defensores especialistas e, nas três primeiras operações em complexos carcerários críticos (Ribeirão das Neves-MG, Recife e região metropolitana de Pernambuco e Santa Catarina), resultaram na análise de cerca de 8 mil processos de execução penal, envolvendo 5.066 presos.

Destas atuações, cerca de 900 apenados obtiveram liberdade por livramento condicional, extinção da pena, indulto e Habeas Corpus concedidos, quando ainda sofriam a privação dos seus direitos, mesmo após cumprirem as suas penas. Outros dois mil presos alcançaram a concessão de benefícios, por meio de progressão de regime (aberto e semiaberto), prisão domiciliar, remição, comutação e unificação de penas etc. Esta iniciativa, associada aos mutirões carcerários do Conselho Nacional de Justiça, inclusive premiada como prática bem sucedida pelo Innovare de 2010, tem devolvido a dignidade humana a milhares de apenados e suas famílias, não só com a progressão de regimes e concessão de liberdade, após o cumprimento da sanção do Estado, mas especialmente pelo restabelecimento de direitos humanos e de melhor convívio nos sistema penitenciário.

Por outro lado, a Defensoria Pública da União avançou na sua melhor estruturação, com a nomeação de mais de 350 novos defensores, além da significativa melhora da sua remuneração. Já no plano estadual, estão sendo superadas as resistências para estruturação da Defensoria Pública nos últimos três estados faltantes: Paraná (o atual governador enviou projeto de lei de criação da instituição, já aprovado pela Assembleia Legislativa em primeira votação) e Goiás, que está realizando o primeiro concurso público para formação dos quadros necessários à implantação da Defensoria goiana, pendente há mais de três anos. Com estas duas novas vitórias, restará apenas o estado de Santa Catarina sem a instituição de defesa das pessoas carentes, na forma exigida pela Constituição Federal.

No plano dos meios alternativos de resolução de conflitos, transformamos a experiência da Justiça Comunitária numa política pública planejada e com investimentos permanentes. Já foram implantados 46 núcleos em 13 estados, levando cidadania à população com cursos sobre direitos e capacitando agentes comunitários de mediação para atuarem como facilitadores na composição e conciliação de demandas locais. Esse projeto já beneficiou mais de 70 mil pessoas e apresenta índices de 75% de acordos nos conflitos de intermediação da mediação comunitária. É a contribuição da própria sociedade na efetivação da Justiça e promoção da pacificação social.

Na mesma esteira da pacificação, o projeto de incentivo à capacitação em mediação e conciliação aos operadores do Direito permitiu importantes parcerias com as escolas da magistratura, Defensoria Pública e OAB, com a realização de cursos de técnicas de mediação e composição de conflitos. Só a parceria com a Enfam, capacitou mais de dois mil magistrados, além a inovação de Fóruns de Conciliação preparatórios da semana nacional da conciliação, permitindo uma melhor preparação dos processos passíveis de acordo e comprometimento dos profissionais com a busca de maior efetividade na composição. Esta iniciativa foi coordenada pelo Sistema de Conciliação (Sistcon) e Emagis do Tribunal Regional Federal da 4ª Região.

Outro projeto inovador que merece registro é a criação do Observatório da Justiça Brasileira, como um espaço público não estatal de concertação política entre governo e sociedade civil para reflexão e promoção de políticas de efetivação de direitos e investigação crítica do Sistema de Justiça. Este projeto foi orientado pela experiência exitosa do Observatório da Justiça Portuguesa, desenvolvido pelo Centro de estudos Sociais da Universidade de Coimbra, sob coordenação do professor Boaventura de Sousa Santos.

A gestão administrativa está sendo conduzida pela Universidade Federal de Minas Gerais que já coordenou a realização de cinco diagnósticos, desenvolvidos por diferentes instituições de ensino e pesquisa, selecionadas por edital público, a fim de avaliar os efeitos das recentes reformas e orientar as futuras medidas normativas e de gestão da Justiça.

Cabe destacar os estudos sobre “História da Justiça no Brasil”; “Uma nova Geografia da Justiça”; “Acesso ao Direito e à Justiça”; “Judicialização do Direito à Saúde” e “Judicialização da Política e Demandas por Juridificação”. Com estes diagnósticos e outras futuras pesquisas pretende-se obter referências e propostas para orientar as reformas normativas e promoção de novas políticas públicas de gestão e acesso à Justiça, bem como avaliar os avanços e efetividades das inovações já produzidas. Pretende-se avançar do atual método predominantemente empírico para um sistema mais científico, pautado por pesquisas e estudos desenvolvidos pela nossa academia, condizente com as expectativas da sociedade.

No plano das reformas normativas, desde a aprovação da Emenda Constitucional da Reforma do Judiciário em 2004, a Secretaria de Reforma do Judiciário tem priorizado as reformas pontuais no Sistema de Justiça para enfrentar os gargalos e entraves no funcionamento da Justiça.

Numa primeira etapa foram reformas processuais para agilização da prestação jurisdicional e regulamentação dos novos institutos jurídicos da súmula vinculante, repercussão geral, recursos repetitivos etc. Dos 39 projetos de leis incluídos no primeiro Pacto Republicano, 26 já foram aprovados.

A atual pauta da reforma é conduzida pelo II Pacto Republicano de Estado por um Sistema de Justiça mais Acessível, Ágil e Eficiente, assinado em abril de 2009 pelos chefes dos três Poderes, a partir da proposição e coordenação da Secretaria de Reforma do Judiciário. Os compromissos firmados nesta pactuação política objetivam aperfeiçoar e democratizar a Justiça, conferindo prioridade às proposições legislativas voltadas à universalização do acesso à Justiça, agilização da prestação jurisdicional, concretização dos direitos, fortalecimento da mediação e conciliação judicial, além do incentivo a adoção de mecanismos alternativos de resolução de conflitos.

Em pouco mais de um ano de vigência do II Pacto já foram aprovadas 15 novas leis e duas Emendas Constitucionais: a que reformulou parcialmente o Conselho Nacional de Justiça (EC 61), e a que prevê a possibilidade do Divórcio Direto (EC 66).

Dentre estas inovações legislativas, cabe destacar, no plano da ampliação do acesso à Justiça, a nova Lei Orgânica da Defensoria Pública, que institui ouvidorias para fiscalização e participação da população na gestão das instituições, bem como exige um padrão elevado de atuação dos defensores, priorizando o atendimento em regiões com o menor IDH. A Lei 12.001/2009 voltada à estruturação e interiorização da Justiça Federal, com a criação de 230 novas varas (já distribuídas e programadas pelo Conselho da Justiça Federal para implantação até 2014) e estruturação das Turmas Recursais dos Juizados Federais, que facilitará e agilizará o atendimento de direitos previdenciários, assistenciais e ambientais, dentre outros. Também, a mais recente lei que disciplina sobre a criação dos Juizados Especiais da Fazenda Pública no âmbito dos estados e municípios, permitirá que muitas demandas tributárias, de trânsito e atendimento de políticas públicas para os cidadãos possam ser solucionadas com maior rapidez e possibilidade de composição com o Poder Público.

O instituo do Mandado de Segurança recebeu nova disciplina, além da regulamentação do instrumento coletivo, pendente desde a edição da Carta Federal de 1988. Da mesma forma foi regulada a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão.

O controvertido e prejudicial sistema do foro privilegiado para os agentes políticos recebeu um contraveneno pela previsão legal da convocação de magistrados para a instrução penal de processos de competência originária do Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal, que propiciará mais agilidade na persecução penal e evitará a lamentável prescrição de crimes do colarinho branco.

A advocacia, depois da aprovação da Lei 11.767/2008, que devolveu a inviolabilidade dos escritórios de trabalho, consagrando a proteção constitucional do direito de defesa contra dos eventuais autoritarismos e abusos de autoridade, conquistou outros pleitos antigos de grande funcionalidade processual, como as previsões pontuais da possibilidade de carga rápida e autenticação de cópias pelos próprios advogados no processo trabalhista.

Mas outra recente vitória da cidadania brasileira também teve a liderança forte da OAB, juntamente coma CNBB e outras entidades de classe, além da sociedade civil organizada, na apresentação do projeto “Ficha Limpa”. A iniciativa popular com o expressivo número de mais de quatro milhões de cidadãos diretamente empenhados nessa mudança permitiu a aprovação no próprio ano eleitoral, forçando a classe política cortar na própria carne em função dos apelos populares. Assim, a Lei Complementar 135/2010, denominada Ficha Limpa, “é uma continuidade da exitosa experiência da Lei 9.840/99, também de iniciativa popular, que introduziu um novo marco na política brasileira e fundamentou importantes decisões da Justiça Eleitoral para afastar de seus cargos governadores, prefeitos e vereadores envolvidos em práticas de abusos — sejam políticos ou econômicos”.[1] Esperamos, assim, construir um futuro mais digno para nossas instituições e formar uma classe política primada pela ética e prestigiamento do interesse social e público.

No Direito do Trabalho, a recente exigência de depósito recursal para interposição de Agravo de Instrumento — alteração dos artigos 897 e 899 da CLT pela Lei 12.275/2010 —, no valor de 50% do valor recursal, deverá conferir maior efetividade no cumprimento dos direitos dos trabalhadores, servindo de freio e combate aos recursos protelatórios.

A mais recente conquista foi a Lei 12.322/2010, que transformou o Agravo de Instrumento em sede de Recurso Extraordinário e Especial, permitindo a interposição nos próprios autos e dispensando a apresentação das inúmeras peças antes exigidas pelo artigo 544 do CPC.

O mais polêmico projeto de lei em curso é o que propõe um novo Código de Processo Civil e, em meados de dezembro deste ano, o Senado Federal aprovou o PLS 166/2010, que avançou muito em relação à proposta originária, pelo acolhimento de muitas sugestões enviadas pelas entidades e operadores jurídicos, sob condução do senador Valter Pereira.

A solenidade dos processos, carregada pelo excessivo formalismo e volume de recursos, associada à grande litigiosidade — que supera os 70 milhões de processos judiciais — são fatores decisivos para a mitigação da efetivação do princípio constitucional da duração razoável do processo judicial. Nessa esteira, reconheço que a proposta da Comissão de Juristas do Senado, presidida pelo ministro do STJ Luiz Fux, elaborou arrojada proposta com importantes contribuições para o aperfeiçoamento e agilização do sistema processual brasileiro, pela simplificação do rito e solução de litígios, além da inovadora proposta de incidente de coletivização de processos idênticos e similares.

Na mesma esteira foi a elaboração e tramitação no Senado Federal do projeto de lei do novo Código de Processo Penal, também recheado de polêmicas e interrogações. Neste caso, também defendo como mais eficiente a conclusão das reformas pontuais, na esteira das leis aprovadas em 2008 sobre a reformulação do sistema do Júri, provas e procedimentos, sendo mais urgente a conclusão de outros três projetos em curso e aguardando apenas a aprovação de uma das casas legislativas: investigação; prisões e medidas cautelares e recursos no processo penal.

Contudo, registro para ambos duas preocupações. Primeiro, que a busca do binômio de celeridade e segurança jurídica não pode descurar das garantias de acesso à Justiça, do contraditório e da ampla defesa, para não enfraquecer os direitos e a relação do cidadão com o Poder Judiciário. Segundo, porque a magnitude e complexidade dessas alterações estão sendo processadas com muita rapidez, exigindo assim maior debate público, em especial porque um projeto de nova codificação sempre gera muitas divergências e preocupações, seja dos operadores do Direito ou da própria sociedade. Não se nega o importante debate gerado nas audiências públicas da Comissão de Juristas durante a elaboração da proposta. Entretanto, a discussão deu-se apenas diante de um rol de temas e intenções da Comissão, sem conhecimento do conteúdo e texto do projeto, somente acessível depois da tramitação no Senado Federal.

Assim, espero que a continuidade dos debates na Câmara dos Deputados no ano de 2011 permita a busca do melhor aperfeiçoamento do projeto, mesmo na condição de defensor da prioridade das reformas pontuais e estratégicas da nossa legislação, uma vez que enfrentam de forma mais direta e eficaz os problemas da contemporaneidade jurídica, com maior potencial de convergência e composição de interesses, enquanto as proposta de novas codificações tem alta grau de divergência e desagregação.

Com estes registros e observações, celebramos o acerto da pactuação entre os Poderes da República na priorização de temas importantes para o aperfeiçoamento da Justiça brasileira, com uma política de reformas pontuais e sistemáticas, que se apresentam mais eficientes e factíveis pela facilidade de negociação e composição entre os operadores do Direito e a sociedade brasileira.

[1] CAVALCANTI JUNIOR, Ophir e Marcus Vinicius Furtados Coêlho. Ficha Limpa꞉ a Vitória da Sociedade. Comentários à Lei Complementar º 135/2010. Brasília꞉ OAB, Conselho Federal, 2010. p. 09.