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O Estado que queremos

Reforma tributária: memórias, expectativas, frustações

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Havia disposição expressa proibindo isenções de ICMS. Exceções eram abertas para atendimento de empresas médias e pequenas, para situações previstas em tratados internacionais ou formulação de regimes aduaneiros especiais, para programas de incentivo à cultura e assistência social, para o fomento industrial e agropecuário, neste último caso com o objetivo de redução de desigualdades regionais.

Assim, cumprindo-se orientação constitucional já estabelecida, as pequenas e médias empresas, bem como produtores rurais poderiam receber tratamento diferenciado, nos termos de lei complementar a ser confeccionada. Também havia disposição dando conta de que as alíquotas incidentes sobre a energia elétrica poderiam ser diferenciadas.

Neste caso, dever-se-ia levar em conta a quantidade consumida e o tipo de uso. A medida tinha natureza extrafiscal.Teve-se o cuidado de se explicitar que a fixação de alíquotas, no caso da energia elétrica, seria compatível com o equilíbrio nos mercados de biocombustíveis, sopesando-se as alternativas com as quais se contasse.

O Confaz deveria ser instrumentalizado para estabelecer mecanismos que evitassem acúmulo de créditos fiscais. A transação tributária em matéria de ICMS seria permitida, e ficaria condicionada a autorização do Confaz. De igual modo, é o Confaz quem autorizaria anistia, remissão e moratória.

Haveria sanções negativas severas para o não cumprimento, por parte dos estados, das novas regras de ICMS-Nacional. Ao Superior Tribunal de Justiça caberia competência para garantir a aplicação da legislação nacional de ICMS; fixará interpretação de dispositivos divergentes.

A prerrogativa de proposta de lei complementar de ICMS-Nacional também era extensiva a um terço dos Governadores ou a mais da metade das Assembléias Legislativas, neste último caso, manifestando-se cada uma das casas por maioria simples.

Um complicado conjunto de disposições trataria da transição para o novo ICMS. Por exemplo, o projeto dispõe que os incentivos fiscais concedidos até 1º de fevereiro de 2007, inclusive os concedidos exclusivamente nos termos de norma estadual ou distrital (“Guerra Fiscal”), seriam convalidados e mantidos pelo prazo máximo de: onze anos, se destinados ao fomento industrial ou agropecuário; sete anos, se destinados à cultura, ao esporte, a programas sociais e ao fomento das atividades portuária e aeroportuária, ao investimento em infraestrutura rodoviária e em programa habitacional; e três anos, para os demais; ainda, por dois anos, o princípio da anterioridade nonagesimal (art. 150, III, c, da constituição) não se aplicararia ao novo ICMS.

Haveria também alterações no ISS. Tinha-se que lei complementar ajustaria este imposto municipal ao regime não-cumulativo. Pretendia-se garantir o princípio da destinação das receitas ao Município no qual a prestação do serviço se realizasse (ou foi consumida, nas palavras do expositor do projeto). O ISS incidiria também sobre a cessão de uso e sobre a locação de bens móveis.

O IPI seria seletivo também em função da sustentabilidade ambiental do produto, bem como em virtude de seu processo de produção. É a porta verde da reforma, que se valia de sanção positiva ou premial, com o objetivo de propiciar correção de externalidades negativas. A tendência é mundial.

O texto sob análise fazia referência a novo imposto federal que substituirá ao PIS/Pasep/Cofins. A hipótese de incidência seria a receita ou o faturamento. Haveria a não-cumulatividade. A exação poderia ser cobrada do importador de bens e serviços. Este novo imposto não poderia ser mais oneroso do que as exações que substituía. E poderia, mediante destinação de parcela de sua arrecadação, substituir o fluxo de recursos da COFINS, do PIS/PASEP e das receitas que compõem o Sistema “S”.

Tal como hoje se encontra, as contribuições do Sistema “S” incluem o SENAI, o SESI, o SENAC, o SESC, o SENAR, o SEST e o SENAT. Radicam todas no art. 240 da CF de 1988, que recepcionou as contribuições compulsórias dos empregados sobre a folha de salários, destinadas às entidades privadas de serviço social e de formação profissional, vinculadas ao sistema sindical.

Tais contribuições são recolhidas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, em substituição à antiga competência da Secretaria da Receita Previdenciária. A cobrança administrativa, assim, é hoje da SRFB. O ajuizamento da execução fiscal ou o acompanhamento das execuções em curso é da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

Há casos de contratos e convênios firmados entre contribuintes e SESI ou SENAI, para recolhimento direto das contribuições em favor dessas entidades. No entanto, a partir de 1º de abril de 2006 os recolhimentos devem ser feitos junto à SRFB, que repassará os valores.

A IN RFB nº 567, de 31 de agosto de 2005 dispõe sobre o modelo de recolhimentos para o SESI e SENAI. Não se inclui no rol das contribuições do Sistema “S” a contribuição para o SEBRAE, por força de jurisprudência firmada no STF (RE 401.823-AgR e RE 396.266). Assim: a) a cobrança radica no art. 240 da CF que recepcionou, entre outros, o Decreto-Lei nº 4.048/42 (Senai), o Decreto-Lei nº 9.403/46 (SESI) e o Decreto nº 9.853/46 (Senac); b) a cobrança administrativa deve ser feita pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, com possibilidade de eventual convênio para deslocar capacidade de fiscalização; c) à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional compete acompanhar a matéria em juízo.

Imaginava-se manter a CPMF. A contribuição seria fixada como permanente. Integraria o rol das contribuições para o financiamento da seguridade social (art. 195 da Constituição). Mantida a CPMF, dispunha-se que esta não incidiria sobre movimentações decorrentes de transferências sociais para benefícios de pessoas de baixa renda. Havia previsão de que, mantida a CPMF, esta substituiria, parcial ou totalmente, a contribuição do empregador sobre a folha de salários. Esperava-se uma prorrogação da CPMF até 2012.

O projeto de emenda constitucional que substancializa a reforma centra-se também num Sistema de Integração Tributária-SIT. Neste, impostos sobre produção e consumo seriam não cumulativos. O SIT alcançaria o ICMS, o IPI, o ISS, bem como o imposto federal que substituiria o PIS/Pasep/Cofins. Haveria possibilidade de compensação de rubricas. Impostos do SIT não poderiam fazer parte das respectivas bases de cálculo. Haveria fórmula de compensação para o ente federativo que absorvesse créditos fiscais gerados por outro ente.

A idéia básica do SIT consistia na tentativa de se integrar estruturas operativas dos tributos brasileiros que afetassem ao consumo, com manutenção e referencial nos valores agregados. Tudo levava a crer que, triunfante a proposta, teríamos um IVA brasileiro. Praticado em mais de 140 países do mundo, o IVA é uma realidade fiscal faltante no modelo brasileiro, na compreensão dos mentores do projeto.

Havia previsão de impactos no regime de partilha de receitas. Ao que parece, pelo prazo de 20 anos estados e Distrito Federal receberiam adicional de 1% da arrecadação do IR e do IPI. Tais recursos seriam destinados a fundos desenvolvimento estaduais. Os municípios, também por 20 anos, receberiam adicional de 1% da mesma arrecadação (IR e IPI), no caso, destinados a fundos de desenvolvimento municipais.

Mantinha-se regra de partilha de IPVA. Municípios ficariam com 50% do recolhido em razão de veículos licenciados em seus respectivos territórios.

No que se refere à partilha de receitas do ICMS, entre os municípios, dispunha-se que três quartos da participação municipal nas receitas de ICMS seriam determinados por lei complementar, deixando-se as Assembléias Legislativas um amplo espectro de opções. Esperava-se a utilização de critérios centrados na proteção ambiental (a exemplo do que já ocorre com o ICMS — Ecológico).

Cogitava-se da criação de um Conselho Tributário Nacional. Tratar-se-ia de órgão consultivo. Contaria com representantes do Senado Federal, da Câmara dos Deputados, do Tribunal de Contas e da sociedade civil. A função deste Conselho seria a de avaliação de políticas fiscais. Uma lei complementar estabeleceria limites e mecanismos de aferição da carga tributária.

O projeto também contava com previsão de que lei ordinária definiria práticas de comércio exterior danosas à economia nacional. Por fim, dispunha-se que as medidas da reforma não poderiam aumentar a carga tributária.

O governo Dilma enfrentará pressões para que se conduza, definitivamente, uma reforma tributária. E há competência e determinação de sobra para o enfrentamento do problema. Os projetos que chegaram ao Congresso Nacional, realisticamente, hoje apenas fomentam levantamento de memórias, expectativas e frustrações. Estas duas últimas persistem, refletindo nosso desentendimento federativo. Aquelas primeiras resistem, também na expectativa frustrada de que tudo o que a memória reconstruiu possa ser retomado na continuidade de processo dolorido, mas que a sociedade incessantemente reclama.

No horizonte nosso maior bem e nosso maior problema. As relações federalistas, horizontais e verticais. Mesmerizadas em cláusula pétrea, repousam à espera de uma emenda britadeira que dê plasticidade e agilidade a um modelo, que vítima de uma superstição institucional oitocentista parece fadado a esgotar-se na própria seiva.

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 é doutor e mestre em Filosofia do Direito e do Estado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, e consultor da União.

Revista Consultor Jurídico, 6 de dezembro de 2010, 15h33

Comentários de leitores

1 comentário

Redução da carga fiscal somente com federalismo pleno

Thomas Korontai (Consultor)

O autor tem razão, não se pode considerar nenhuma reforma sem reformar tudo.
Somente a implantação de um federalismo pleno das autonomias locais - tributária, judiciária, legislativa e administrativa - será possível qualquer tipode reforma no País. Há que se compreender que isto também só será possível com a substituição da atual Constituição, cujos 2/3 ainda não foram regulamentados, por um texto enxuto, principiológico, auto-aplicável e não dependente de legislação (para que possa ser considerada uma Carta Magna...) e de preferência, referendada pelo próprio Povo - o Pagador da Conta.
Isso sim, faria com que se reformasse não apenas o Estado, mas a mentalidade nacional com o envolvimento da popylação na discussão de seu próprio estatuto. Impô-lo, como tem sido feito, já em 8 vezes desde 1824, nunca formará uma Nação, e manterá, como dizia Villa-lobos, o povo na condição de público.
Thomas Korontai é presidente do Instituto Federalista - www.if.org.br

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