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O Estado que queremos

Reforma tributária: memórias, expectativas, frustações

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No núcleo duro, tentou-se fixar um novo ICMS, verdadeiro imposto estadual unificado, abandonando-se as 27 legislações que presentemente há. À época pensou-se também na criação de contribuição patronal com incidência exclusiva sobre a receita bruta. De tal modo, esperava-se, tem-se um alívio para a folha de salários. Fomenta-se (espera-se) a formalização do emprego.

Também naquele momento (2003) pensou-se em redução gradual da incidência cumulativa das contribuições sociais. Apegou-se na necessidade de que os regimes de progressividade fossem ampliados, em desfavor dos modelos odiosos de regressividade, que penalizam os economicamente mais frágeis.

O ICMS é o maior exemplo da distorção. Pretendeu-se aliviar o custo final da cesta básica. Concomitantemente, defendeu-se a necessidade do avanço com programas de educação fiscal e de combate sem trégua à sonegação. Enfatizou-se a imperatividade do avanço com programas e políticas de desenvolvimento regional.

A Carta de Brasília também revelou compromisso com o municipalismo. Especialmente, relevou-se a importância do município no desenvolvimento de políticas públicas de inclusão social, e de acesso da população a serviços essenciais de cidadania. Colocando-se de modo mais simples: tudo é local.

Enfatizou-se também o papel redistributivo do modelo da previdência social. Registrou-se (em 2003) que o INSS honrava cerca de 21 milhões de benefícios, sendo que dois terços das rubricas eram de um salário-mínimo. Lembrou-se que o regime era sustentável pelo fluxo contributivo em apenas 80% das demandas; a parte urbana o valor poderia orçar em 97%. A grande distorção se encontrava no regime próprio dos servidores, com níveis de autossustentação inferiores a 50%, segundo então se levantou. Reconheceu-se que a maior causa do desequilíbrio das contas centrava-se nas regras de acesso aos benefícios; draconianas para alguns, seráficas para outros.

A reforma foi encampada pelo Ministério da Fazenda. Em seminário realizado em Brasília, em março de 2009, técnicos daquele Ministério explicitaram os objetivos da proposta que caminhava: combate à guerra fiscal, simplificação do modelo, redução dos altíssimos níveis de burocracia, correção de distorções com vistas a diminuição de entraves que afetavam investimento e eficiência, desoneração fiscal, mecanismos de implantação de políticas de desenvolvimento regional, busca de melhoria no ambiente de relações federativas.

Ainda segundo documento apresentado pelos técnicos do Ministério da Fazenda o combate à guerra fiscal se faria mediante a redução do ICMS apropriado no Estado de origem, a redução progressiva de vários benefícios já concedidos, a concepção de sanções negativas pesadas para quem concedesse novos benefícios, a simplificação do modelo, bem como mediante a criação de um fundo de equalização de receitas. Este último prestar-se-ia para compensar os Estados por eventuais perdas havidas no processo de transição para o novo ICMS.

O ICMS seria uniforme. Alíquotas seriam definidas pelo Senado Federal, mediante lei complementar. Tem-se também proposta de enquadramento pelo Confaz, pelos governadores, pelas Assembleias Legislativas, reservando-se ao Senado a competência para apreciação final.

A perspectiva do Ministério da Fazenda era de criação de um IVA-Federal que substituiria a Cofins, o PIS, a Cide, o Salário-Educação e a CSLL. A substituição de várias contribuições por um imposto já era indicativo de aumento de partilha fiscal, existente nos impostos, não aplicável às contribuições.

O referido IVA entraria em vigor dois anos após a aprovação do modelo. No entender dos técnicos do Ministério da Fazenda o IVA-Federal propiciaria a ampliação da base fiscal para partilhas federativas. Além do que, o modelo ganharia mais racionalidade. Práticas burocráticas seriam reduzidas.

Técnicos do Ministério da Fazenda saudavam o modelo, na medida em que o regime de desonerações parece muito factível. Por exemplo, pensou-se na redução da contribuição patronal da folha de pagamentos, na razão de 1% a cada ano, passando-se de 20% para 14%, de 2010 a 2015. Havia também perspectiva para redução do prazo para apropriação de créditos gerados pela aquisição de bens de capital.

Havia prognósticos positivos de impacto. A simplificação da estrutura fiscal poderia reduzir custos de aquiescência das empresas. A guerra fiscal poderia ser combatida garantindo-se alocação mais eficiente de investimentos. Pretendia-se chegar a estrutura de desoneração completa das exportações. A padronização e o uso da nota fiscal eletrônica, bem como de um sistema público de escrituração digital, seriam importantes instrumentos de combate à sonegação.

Colhe-se no projeto encaminhado pelo deputado Virgílio Guimarães justificativa para a reforma. É que se reduziria o custo Brasil (o que fomentaria o desenvolvimento). Ainda, esperava-se, fortalecia-se o pacto federativo, o municipalismo, os mecanismos de obtenção de justiça social. Buscava-se a seguridade ambiental, como se verá, a partir de uma nova principiologia que informará o IPI.

Leitura atenta do projeto original indica-nos vários pontos positivos, especialmente fixados em diretrizes impostas ao Senado Federal, que deveria produzir legislação de regência. Deveria ser confeccionada lei que garantisse recursos orçamentários crescentes para investimentos em infraestrutura nas regiões menos desenvolvidas do país. O orçamento-geral da União deveria ser regionalizado, em relação a investimentos e programas de financiamentos, com juros e prazos diferenciados e favorecidos. O objetivo seria a redução das desigualdades, mediante o incentivo à produção.

O Senado deveria, de acordo com o projeto de emenda à Constituição aqui avaliado, elaborar lei que propiciasse mecanismos para dimensionamento do tamanho desejável do Estado, bem como do custo efetivo da máquina pública. Dever-se-ia fixar plano estratégico para redução da carga tributária. A referida lei deveria vedar que a carga tributária orçasse mais do que 30% do PIB, a partir do ano de 2022.

A referida lei deveria também dispor sobre critérios de sustentabilidade ambiental. O modelo do IPI deveria contemplar opções para internalização de externalidades negativas em áreas centrais da economia. Havia também previsão de que a aludida lei dispusesse sobre reembolso aos turistas residentes no exterior dos impostos e contribuições destacados nos documentos fiscais emitidos na aquisição de bens e serviços durante sua estada no território nacional.

As maiores expectativas centravam-se na tentativa de unificação e nacionalização da legislação do ICMS, bem como na transformação do PIS/PASEP/COFINS em imposto federal único. Esperava-se também a autorização para aproveitamento recíproco de créditos, gerados pelo ICMS, pelo IPI e pelo ISS, em face do imposto que substituiria o PIS/PASEP/COFINS. Havia expectativa de que a CPMF ganharia caráter permanente, embora despida de natureza arrecadatória, concebida apenas como tributo de feição fiscalizatória. E há exemplos a mancheias do sucesso da experiência da CPMF, no que se refere ao combate da evasão fiscal.

No entender do Deputado Virgílio Guimarães a reforma poderia melhorar a administração tributária, controlar o ônus fiscal que suportamos, colaborar com a proteção ambiental, combater desigualdades regionais, reforçar as finanças públicas, especialmente porque flexibilizaria o regime de vinculação e de repartição de receitas entre todos os entes da federação.

O novo ICMS que se debatia incidiria uniformemente no território nacional sobre todas as mercadorias, bens e serviços. Uma lei complementar ajustaria o modelo, cuja regulamentação seria baixada pelo Confaz. Alíquotas máximas e mínimas seriam indicadas pelo Senado Federal, em seis níveis diferentes, com bases mínimas em 7% e máximas de 25%. Poderia haver proposta de alíquotas diversas, por parte do Confaz, a ser apreciada pelo Senado.

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 é doutor e mestre em Filosofia do Direito e do Estado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, e consultor da União.

Revista Consultor Jurídico, 6 de dezembro de 2010, 15h33

Comentários de leitores

1 comentário

Redução da carga fiscal somente com federalismo pleno

Thomas Korontai (Consultor)

O autor tem razão, não se pode considerar nenhuma reforma sem reformar tudo.
Somente a implantação de um federalismo pleno das autonomias locais - tributária, judiciária, legislativa e administrativa - será possível qualquer tipode reforma no País. Há que se compreender que isto também só será possível com a substituição da atual Constituição, cujos 2/3 ainda não foram regulamentados, por um texto enxuto, principiológico, auto-aplicável e não dependente de legislação (para que possa ser considerada uma Carta Magna...) e de preferência, referendada pelo próprio Povo - o Pagador da Conta.
Isso sim, faria com que se reformasse não apenas o Estado, mas a mentalidade nacional com o envolvimento da popylação na discussão de seu próprio estatuto. Impô-lo, como tem sido feito, já em 8 vezes desde 1824, nunca formará uma Nação, e manterá, como dizia Villa-lobos, o povo na condição de público.
Thomas Korontai é presidente do Instituto Federalista - www.if.org.br

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