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O Estado que queremos

Reforma tributária: memórias, expectativas, frustações

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Várias tentativas de reforma tributária marcaram os governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva. Nenhuma delas prosperou. As propostas não avançarão sem que antes cheguemos a um acordo em relação a que Estado queremos.

Se pretendermos um Estado mínimo, a carga tributária presente é altíssima e deve ser drasticamente reduzida. Se defendermos o Estado tal como hoje ele é, pródigo em benefícios, a carga tributária deve ser elevada ou o gasto público precisa de um choque de qualidade.

A diminuição da carga fiscal, sem reestruturação do papel do Estado e do gasto público, não passa de quimera. E, sem que se vençam estas preliminares conceituais, toda a discussão é inócua e vazia de sentido.

A discussão pontual sobre o que deve ser feito depende, em primeiro lugar, que esclareçamos uma série de problemas antecedentes. Deve-se levar em conta o altíssimo custo dos direitos que propiciados pelo Estado, cuja exata dimensão precisamos definir, ou confirmar.

Não se pode deixar de enfrentar o contexto e os custos políticos da discussão no Congresso Nacional, na percepção de que trade-offs deverão ser encarados. Diferenças entre a União e os estados são menos problemas de federalismo conceitual, e mais de superstição institucional para como o ótimo de Pareto: ninguém quer perder.

A reforma tributária exige redefinição de nossos conteúdos de federalismo, em suas dimensões vertical e horizontal. Isto é, cogita-se de novo modelo de relação entre a União e os entes federados, bem como entre estes entre si. A questão também toca em problema histórico de grande peso, relativo à repartição dos custos e obrigações num Estado de tradição altamente centralizadora. O município, embora reconhecido como ente federado, tem sido, ao longo dos anos, mera expressão localizada de mandonismo subserviente.

A carga tributária reflete o custo dos direitos. Especialmente, tomando-se estes como serviços públicos que o governo presta em troca de tributos. Além do que, e isto é mais do que senso comum, pagamos muito e temos muito pouco porque recursos públicos seriam mal alocados.

Roberto Campos já alertava que a Constituição de 1988 conferia amplo conjunto de benefícios, sem identificação clara das fontes de subsídio. Bresser Pereira queixava-se do tamanho do Estado, do qual deveríamos exigir eficiência, ainda que a fórmula redundasse em maior controle de resultados, com o desprezo dos procedimentos. Cristóvão Buarque observou que a Constituição é cidadã, mas não patriótica, que os constituintes não se preocupavam com as gerações futuras, mas com as próximas eleições, e que o texto emblemático não era do futuro, era da transição que então se vivia.

Afinal, quem custeia a democracia, as últimas eleições, o horário eleitoral, os programas sociais do governo, a renda mínima, o Judiciário, o Ministério Público, a segurança pública, a seguridade social, a corrupção, o servidor público eventualmente ineficiente, a morosidade burocrática, a proteção ambiental, as desonerações tributárias, o agronegócio, a infraestrutura turística, a reforma agrária, a política de valorização do salário mínimo, a agenda social de redução das desigualdades, o gerenciamento da dívida ativa da União, para citar apenas algumas e poucas rubricas? O nosso modelo é de tax-take, isto é, de transferências fiscais, por meio do qual a tributação é o agente regulador da busca de uma igualdade complexa.

Não se fixa definitivamente a agenda da reforma tributária sem que saibamos que Estado queremos. O Estado de Bem-Estar Social (justificado em percepções conceituais de autores como John Rawls e Amartya Sen) exige políticas fiscais distributivas, o que sugere carga fiscal altíssima. O chamado Estado-Mínimo (teorizado por Robert Nozick) exige atuação minimalista, de proteção contra o roubo, a fraude, de modelo que respeite os contratos. Seu custo é bem menor, possibilita-se carga tributária muito mais suave. É este Estado libertário que queremos?

Neste contexto triunfa discurso temperado pelo pensamento neoconstitucionalista (ou pós-positivista) que constitucionaliza o direito, mediante a apelação ao chamado patriotismo constitucional e à filtragem das leis pelos parâmetros da constituição. A constituição é realmente norma (Eduardo García de Enterría), conta com força normativa (Konrad Hesse). Já não há mais espaço para a constituição dirigente (Canotilho) ou para a norma constitucional programática ou de eficácia contida (José Afonso da Silva).

O modelo de potencialização da dignidade da pessoa humana dá fim ao soft law que marcava antigas declarações de intenção política, isto é, as constituições de sentido pretérito. E isto custa muito dinheiro. E por isso a carga tributária exprime-se de maneira superlativa. Onde há mais Judiciário e menos Legislativo, mais ponderação e menos subsunção, mais princípios e menos regras, concentra-se no aplicador da lei ampla margem de interferência no regime orçamentário. Sempre, recursos são escassos, e necessidades são ilimitadas.

Ilustra-se o problema da reforma tributária em andamento (sic) com os contornos da PEC 31-2007, encaminhada pelo Deputado Virgílio Guimarães, do PT-MG. A referida proposta pretendia alterar o Sistema Tributário Nacional, unificava a legislação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação, dentre outras providências.

O projeto já conta com 485 emendas apresentadas em comissão. Enfrenta-se também problema gravíssimo de engenharia constitucional, na medida em que se pretende combater a reforma fiscal. Concebeu-se a redução progressiva de parcela do ICMS apropriada no Estado de origem. Pensou-se num Fundo de Equalização de Receitas (FER), com o objetivo de se ressarcir aos Estados por eventuais perdas, que se constatariam ao longo da transição para o novo ICMS que se pretendeu instaurar.

Tem-se também a impressão de que o modelo busca melhor relação entre a União e os Estados. Prova da assertiva poderia ser feita com a expectativa que havia, de revisão de critérios de partilha fiscal, especialmente dos aportes de ICMS que são feitos aos Municípios.

Deve-se enfrentar também a psitacismo tributário que nos aflige. Uma inflação legislativa fiscal a todos oprime. Recente estudo do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário revela-nos que desde a promulgação da constituição de 1988 foram editadas mais de 4 milhões de normas. Em matéria tributária haveria registro de mais de 249 textos normativos. Em 22 anos, continua a mesma pesquisa, conhecemos 13 reformas tributárias (ou minirreformas). Noticiou-se também a criação de vários novos tributos, a exemplo da CPMF, da Cofins (que na verdade é o antigo Finsocial), das várias Cides, da Cosip, da CSLL, do PIS-Importação, do Cofins-Importação, do ISS-Importação, entre outros.

A ideia de reforma tributária ganhou grande impulso por ocasião da confecção da Carta de Brasília. Nos dias 21 e 22 de fevereiro de 2003 o presidente da República, seu vice, ministros de Estado, líderes de governo no Congresso, governadores, encetaram uma agenda, que tem orientado os esforços para a concepção de um novo modelo. Entendeu-se que a reforma tributária é convergente com a reforma da previdência. E que o sistema fiscal deve ser informado por critérios realistas de justiça fiscal, de eficiência e competitividade econômicas, especialmente mediante a desoneração das exportações e o estímulo à produção e ao investimento efetivamente produtivo.

Insistiu-se na ideia de que a reforma deve ser neutra para os Estados. Quer-se o ótimo de Pareto a qualquer custo. Pretende-se a ampliação da base imponível, com maior eficácia da arrecadação, sem que se tenha a elevação da carga. Possível?

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 é doutor e mestre em Filosofia do Direito e do Estado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, e consultor da União.

Revista Consultor Jurídico, 6 de dezembro de 2010, 15h33

Comentários de leitores

1 comentário

Redução da carga fiscal somente com federalismo pleno

Thomas Korontai (Consultor)

O autor tem razão, não se pode considerar nenhuma reforma sem reformar tudo.
Somente a implantação de um federalismo pleno das autonomias locais - tributária, judiciária, legislativa e administrativa - será possível qualquer tipode reforma no País. Há que se compreender que isto também só será possível com a substituição da atual Constituição, cujos 2/3 ainda não foram regulamentados, por um texto enxuto, principiológico, auto-aplicável e não dependente de legislação (para que possa ser considerada uma Carta Magna...) e de preferência, referendada pelo próprio Povo - o Pagador da Conta.
Isso sim, faria com que se reformasse não apenas o Estado, mas a mentalidade nacional com o envolvimento da popylação na discussão de seu próprio estatuto. Impô-lo, como tem sido feito, já em 8 vezes desde 1824, nunca formará uma Nação, e manterá, como dizia Villa-lobos, o povo na condição de público.
Thomas Korontai é presidente do Instituto Federalista - www.if.org.br

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