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As regras da ADO

A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão

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Segundo, o Tribunal poderá suspender processos judiciais ou procedimentos administrativos nos quais esteja sendo discutida a aplicação de lei ou ato normativo (omissão parcial), providência de extrema relevância para evitar estados de insegurança jurídica decorrentes de divergências na interpretação/aplicação da lei ou do ato. Neste ponto, a lei, inegavelmente, busca inspiração na experiência da ADC (artigo 21 da Lei 9.868/99) e da ADPF (artigo 4º, parágrafo 3º, da Lei 9.882/99) e sua profícua aplicação pelo STF (por exemplo, ADC 11, ADPF 101, ADPF 130).

Em terceiro lugar, a lei trata, ainda, de “outra providência a ser fixada pelo Tribunal” em sede de medida cautelar. Se, à primeira vista, a norma parece conferir um exacerbado poder ao Supremo Tribunal Federal, é preciso ponderar, por outro lado, que, na prática, a norma será de extrema importância para a solução dos sempre complexos problemas decorrentes da omissão legislativa (parcial ou total). O dispositivo normativo permitirá, por exemplo, que o Tribunal, ante a lacuna normativa, determine a aplicação analógica e temporária de outra norma, como o fez em decisão final no conhecido caso da omissão inconstitucional quanto à regulamentação do direito fundamental de greve dos servidores públicos (MI 708, MI 670, MI 712).

A Lei 12.063 estabelece apenas um tipo de rito cautelar (artigo 12-F), diferentemente da disciplina da ADI na Lei 9.868/99 (artigos 10 a 12), que prevê os procedimentos do (1) artigo 10, caput, (2) do artigo 10, parágrafo 3º, e (3) do artigo 12. Dessa forma, dispõe a nova lei que, em caso de excepcional urgência e relevância da matéria, o STF, por decisão da maioria absoluta de seus membros, observado o quorum de oito Ministros (artigo 22), poderá conceder medida cautelar na ADO, após a audiência dos órgãos ou autoridades responsáveis pela omissão inconstitucional, que deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias. O Relator, se julgar indispensável, poderá solicitar o parecer do PGR. Não está prevista a manifestação prévia do AGU.

Após a concessão da medida cautelar, decisão cuja parte dispositiva deverá ser publicada no prazo de dez dias, a lei prevê a possibilidade de aplicação à ADO, no que couber, do rito ordinário (artigos 6º a 9º) da ADI, que se iniciará com o pedido de informações à autoridade ou órgão responsável pela omissão inconstitucional.

A Seção III trata da decisão na Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão. O artigo 12-H, praticamente repetindo a fórmula do artigo 103, parágrafo 2º, da Constituição, prescreve que, declarada a inconstitucionalidade por omissão, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias. A aparente ortodoxia do dispositivo, porém, não impedirá que o STF adote técnicas inovadoras de decisão, como, por exemplo, a indicação de prazos razoáveis para a atuação do órgão legislativo (ADI 3.682). A própria lei (artigo 12-H, parágrafo 2º) prevê a aplicação subsidiária do Capítulo IV da Lei 9.868/99, possibilitando, também na ADO, a adoção de outras técnicas de decisão – como, por exemplo, a interpretação conforme e a declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto – e a modulação de seus efeitos, nas diversas possibilidades deixadas em aberto pelo artigo 27. Ressalte-se que, muitas vezes, a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem a pronúncia da nulidade, preservada a vigência da norma por determinado período, será a única via possível ao Tribunal para solucionar questões complexas decorrentes da omissão parcial, como o clássico problema de exclusão de benefício incompatível com o princípio da igualdade. Não se podem fechar os olhos, ademais, para a hodierna tendência do STF na prolação de decisões manipulativas de efeitos aditivos.

Aplicam-se à decisão na ADO as disposições quanto ao quorum de julgamento, comunicações e publicação da ADI e da ADC, e também ela será irrecorrível, ressalvada a interposição de embargos de declaração, e não poderá ser objeto de ação rescisória. A decisão na ADO é naturalmente dotada de eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública federal, estadual e municipal.

A lei prevê, ainda, que, no caso de omissão imputável a órgão administrativo, as providências deverão ser adotadas no prazo de trinta dias (artigo 12-H, parágrafo 1º), o que também constitui uma reafirmação da norma da parte final do parágrafo 2º do artigo 103 da Constituição. Não obstante, a lei também possibilita ao STF, em casos excepcionais e tendo em vista as circunstâncias específicas do caso e o interesse público envolvido, a fixação de prazo razoável para as providências administrativas. A norma tem fundamento em uma simples razão: muitas vezes é praticamente impossível à Administração – com todas as conhecidas limitações humanas, procedimentais e, principalmente, financeiras – adotar, no exíguo prazo de 30 dias, providências eficazes para sanar determinados casos de omissão inconstitucional. A norma, assim, abre ao Tribunal a possibilidade de, diante das especificidades do caso, fixar prazo mais alargado para o cumprimento do dever constitucional pelas autoridades administrativas.

Enfim, inúmeras outras questões certamente surgirão da interpretação/aplicação, pelo Supremo Tribunal Federal, do novo Capítulo II-A, da Lei 9.868/99. O presente (e breve) comentário apenas traz uma pequena notícia sobre alguns aspectos desse importante avanço no sistema brasileiro de controle de constitucionalidade da omissão legislativa, proporcionado pela nova Lei 12.063, de 27 de outubro de 2009.




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 é assessor-chefe da Presidência do STF; mestre em Direito pela UnB e professor do IDP.

Revista Consultor Jurídico, 29 de outubro de 2009, 18h09

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