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As regras da ADO

A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão

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A Lei 12.063, de 27 de outubro de 2009 (Diário Oficial da União de 28 de outubro de 2009), representa um extraordinário avanço no sistema brasileiro de controle de constitucionalidade da omissão legislativa. A nova lei altera a Lei 9.868/99, que trata da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e da Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), incluindo o Capítulo II-A, que passa a disciplinar a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO).

A lei chega em boa hora. Completados 21 anos da Constituição de 1988, persistem no ordenamento jurídico injustificáveis lacunas decorrentes da omissão legislativa absoluta. E os casos de omissão legislativa parcial – que tendem, naturalmente, a ser maioria, ante a paulatina superação da omissão absoluta – continuam sendo o resultado de um processo legislativo muitas vezes ineficiente e permeado por complexas relações que a teoria da legislação ainda custará a compreender. Lembre-se, neste ponto, que não só o excesso, mas também a insuficiência e a deficiência legislativas podem representar comportamentos inconstitucionais do poder legislativo. Como não poderia deixar de ser, o Supremo Tribunal Federal, em recente jurisprudência (por exemplo: ADI 3.682, MI 708, MI 721), tem demonstrado sua incomplacência com a inércia legislativa no cumprimento do dever constitucional de legislar. Com a Lei 12.063, o STF agora possui instrumentos processuais mais eficazes para a solução dos difíceis problemas relacionados à omissão legislativa inconstitucional.

A Lei 12.063 divide o novo Capítulo II-A da Lei 9.868/99 em três Seções, que estabelecem, respectivamente: os requisitos de admissibilidade e o procedimento (Seção I); os tipos e formas de medidas cautelares (Seção II); e a decisão na Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (Seção III).

Quanto aos requisitos de admissibilidade e ao procedimento, a lei busca inspiração na disciplina da ADI presente na Seção I do Capítulo II da Lei 9.868/99. Em suma, as disposições dos artigos 2º a 9º da referida lei aplicam-se também à ADO, de forma subsidiária (artigo 12-E).

Assim, podem propor a ADO os mesmos legitimados à propositura da ADI e da ADC (artigo 12-A); a petição deverá indicar, de forma precisa e bem delimitada, a causa de pedir e o pedido da ação, com o detalhe de que, na ADO, a causa de pedir será a omissão inconstitucional total ou parcial quanto ao cumprimento do dever constitucional de legislar ou quanto à adoção de providência de índole administrativa (artigo 12-B); o Relator terá o poder de indeferir liminarmente a petição inepta, não fundamentada e a manifestamente improcedente, decisão da qual caberá agravo regimental (artigo 12-C, caput e parágrafo único); por se tratar de processo objetivo, tal como ocorre na ADI e na ADC, não será admitida a desistência da ADO (artigo 12-D). Também na ADO, por aplicação dos artigos 7º a 9º da Lei 9.868/99, poderão ser admitidos amici curiae e realizadas audiências públicas, além das informações adicionais e perícias, que ficam à disposição do Relator para a adequada instrução do processo.

Interessante notar que a nova lei faz ressurgir disposição anteriormente vetada na Lei 9.868/99 (artigo 7º, parágrafo 1º), que concede aos demais legitimados para a propositura da ação (artigo 2º) o direito de manifestação, por escrito, sobre o objeto da ação, podendo pedir a juntada de documentos reputados úteis para o exame da matéria, no prazo das informações, bem como apresentar memoriais (artigo 12-E, parágrafo 1º). O novo dispositivo, portanto, completa a lacuna antes presente no artigo 7º (parágrafo 1º), quanto a dois aspectos. Em primeiro lugar, os legitimados para a propositura da ADI e da ADC podem se manifestar e juntar documentos no processo, ficando os “outros órgãos ou entidades” (artigo 7º, parágrafo 2º) com a possibilidade de manifestação mediante prévia admissão por decisão do Relator. Segundo, fica esclarecido o prazo para a manifestação desses legitimados (parágrafo 1º) e dos amici curiae (parágrafo 2º), que deve ocorrer no prazo das informações, apesar de o STF vir aceitando o ingresso do amicus curiae até a inclusão do processo na pauta de julgamentos (ADI 4.071), tendo em vista a possibilidade de sustentação oral (ADI-QO 2.777; artigo 131, parágrafo 3º, RI-STF). Parece certo que, participando efetivamente do processo, legitimados e amici curiae terão igualmente direito de sustentação oral no Plenário do STF.

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 é assessor-chefe da Presidência do STF; mestre em Direito pela UnB e professor do IDP.

Revista Consultor Jurídico, 29 de outubro de 2009, 18h09

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