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Autonomias equilibradas

Vínculo entre reguladoras e AGU é fundamental

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As relações entre a Advocacia-Geral da União e as agências reguladoras federais têm sido objeto de acesa discussão travada pelos representantes das instituições envolvidas. O ponto nodal da controvérsia reside na alegada restrição à autonomia das agências resultante da atuação da AGU, tanto no plano da consultoria jurídica quanto na esfera da representação judicial.

No âmbito da consultoria, as agências reclamam de pareceres da AGU que contrariam interpretações jurídicas construídas pelos entes reguladores. Ter-se-ia, aqui, um confronto entre a expertise técnica da agência e a expertise jurídica da AGU, não havendo razão para a segunda prevalecer sobre a primeira. Já no campo da representação judicial, a queixa se volta à vinculação das Procuradorias Federais à AGU e à centralização da defesa das agências perante os Tribunais Superiores.

As críticas à AGU parecem-me injustas, soando mais como divergências quanto ao mérito de alguns temas (o que é algo natural e, até certo ponto, desejável), do que como verdadeiras questões institucionais.

A Advocacia-Geral da União foi definida pela Constituição de 1988 como instituição que exerce “função essencial à Justiça”, competindo-lhe, nos termos do artigo 131 da Lei Maior, a representação judicial e extrajudicial do ente federal, bem como as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo. Em atenção ao comando constitucional, a Lei Complementar 73/1993 delineou os contornos das funções cometidas à Advocacia-Geral da União. Já a Lei 10.480/2002, por seu turno, criou a Procuradoria-Geral Federal, integrando, na estrutura da AGU, os serviços de representação judicial e consultoria jurídica das autarquias (incluindo as agências reguladoras) e fundações públicas federais.

Assim, a Advocacia-Geral da União funciona, por determinação constitucional e legal, como verdadeiro órgão central do sistema jurídico federal. É seu papel institucional, portanto, coordenar e uniformizar a atuação da Administração Pública federal, proporcionando-lhe coerência e sistematicidade, mediante: (i) o controle interno da legalidade dos atos administrativos (inciso VIII do artigo 4º da LC); (ii) a fixação da interpretação da Constituição, das leis, tratados e demais atos normativos, a qual deverá ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal (inciso X do artigo 4º da LC); (iii) a unificação da jurisprud ência administrativa, com a solução de controvérsias entre órgãos jurídicos da Administração Federal e a edição de enunciados de súmula administrativa (inciso X do artigo 4º da LC).

A vinculação das Procuradorias Federais junto às agências à AGU é corolário lógico do funcionamento do sistema jurídico federal. Não é desejável que entendimentos jurídicos divergentes possam subsistir, ainda quando resultem da atuação legítima das agências, devendo submeter-se a alguma espécie de uniformização na esfera administrativa. Tal é um imperativo de segurança jurídica, que deve ser alcançado por um esforço de convivência harmônica dos entes reguladores com a AGU. Em termos estritamente normativos, todavia, existe robusto supedâneo constitucional e legal para que a AGU estabeleça, em termos vinculantes, os parâmetros jurídicos que balizarão a atuação das agências.

A centralização da representação judicial das agências perante os Tribunais Superiores é um mero desdobramento das premissas assentadas acima. Trata-se de medida voltada à racionalização do trabalho de defesa dos entes reguladores perante o Poder Judiciário, buscando maior consistência nas teses jurídicas e melhores resultados práticos. O argumento da ausência de conhecimentos específicos dos Procuradores Federais que atuarão perante os Tribunais Superiores, em relação a cada uma das agências, pode ser relativizado pela inteiração com os colegas que atuam nas instâncias inferiores, bem como pela prévia uniformização de entendimentos jurídicos no âmbito da consultoria.

Em síntese, a atuação da AGU, quando no desempenho legítimo de suas funções institucionais, não é juridicamente censurável, tendo como fundamento um apelo genérico à autonomia das agências reguladoras. Por evidente, a autonomia conferida às agências pela lei não é violada quando submetida a formas de controle também previstas em lei ou na própria Constituição. Este é, precisamente, o caso do controle jurídico exercido pela AGU.

Gustavo Binenbojm É constitucionalista, professor da UERJ e presidente da Comissão de Direito do Estado da OAB do Rio de Janeiro.

Revista Consultor Jurídico, 21 de julho de 2009, 11h03

Comentários de leitores

1 comentário

ALÉM DE FUNDAMENTAL O VÍNCULO É CONSTITUCIONAL

Carlos André Studart Pereira (Procurador Federal)

Sobre a inclusão ou não da atual PGF (ou procuradorias autárquicas) na AGU, tenho que, pela interpretação (a contrario sensu) adequada do artigo 29 do ADCT, permite-se chegar à conclusão de que com a edição da Lei Complementar (hoje a LC 73/95), a (re)presentação da União e suas autarquias e fundações passa a ser da AGU, razão pelo qual as Procuradorias dessas entidades da Administração Indireta seriam assimiladas pela instituição maior (AGU). Observe-se:
Art. 29. Enquanto não aprovadas as leis complementares relativas ao Ministério Público e à Advocacia-Geral da União, o Ministério Público Federal, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, as Consultorias Jurídicas dos Ministérios, as Procuradorias e Departamentos Jurídicos de autarquias federais com representação própria e os membros das Procuradorias das Universidades fundacionais públicas continuarão a exercer suas atividades na área das respectivas atribuições.
Assim, quando editada referida lei (hoje, a LC n. 73), as atividades passariam a ser exercidas pela AGU. Ora, se a intenção da CF era deixar de fora da AGU as procuradorias autárquicas, por que aguardar a edição do mencionado diploma? Não faz sentido.
Transcrevo um belíssimo trecho do texto acima, que resume bem a intenção constitucional:
"Assim, a Advocacia-Geral da União funciona, por determinação constitucional e legal, como verdadeiro órgão central do sistema jurídico federal".
CARLOS ANDRÉ STUDART PEREIRA
PROCURADOR FEDERAL

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