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Conflito de competência

Lei ambiental não deixa claro onde devem tramitar ações

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O meio ambiente brasileiro é tutelado desde que o Brasil era um reino, através das Ordenações Afonsinas (1446-1514) e as Ordenações Manoelitas (1514-1595) que vigiam em Portugal e tinham como objetivo principal não a preservação do meio ambiente, mas tão somente assegurar o monopólio econômico da exploração dos recursos naturais, o que perdurou até depois da independência do Brasil.

Somente com o advento da república, iniciou-se o chamado período de evolução do Direito Ambiental, tendo em vista a alteração no fundamento da proteção jurídica, passando do econômico para o aspecto ecológico.

A primeira constituição republicana do Brasil refere-se à questão ambiental em apenas um dispositivo, atribuindo competência à União para legislar sobre minas e terras. De lá para cá, muitas alterações e avanços ocorreram, principalmente com o advento da Constituição de 1988, promulgada em 05 de outubro, com um capítulo específico para a matéria.

O Capítulo VI, intitulado "Do Meio Ambiente", o artigo 225, e seus parágrafos, preconizam uma tripla reação do direito, pelo menos em tese, com a possibilidade da responsabilização das pessoas física e jurídica, tanto de direito publico como privado, nas esferas civil, administrativa e penal, quando do cometimento de dano ambiental. Ademais, o texto constitucional estabeleceu uma série de obrigações às autoridades públicas e determinou como direito de todos um meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo a co-responsabilidade do cidadão e do poder público pela sua defesa e prevenção. De forma explícita, estabeleceu ao poder público o dever de assegurar, através dos instrumentos adequados, a efetividade desse direito. Vale indicar, ainda, a abrangência da expressão poder público que alcança a tripartição de Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e os três níveis da federação brasileira, federal, estadual/distrital e municipal.

Outra questão importante do sistema de proteção ambiental é a distribuição de competências legislativas e administrativas entre a União, os estados e os municípios. A competência legislativa em matéria ambiental, segundo a Carta Magna de 1988, está concentrada na legislação concorrente, segundo a qual cabe à União apenas a emissão de normas gerais, deixando, assim, grande margem de competência para os estados.

Vale indicar que a origem dessa discussão é o sistema federativo brasileiro e a tutela ambiental que, em regra, é compartilhada entre os níveis federativos por meio do sistema de competência legislativa concorrente e do sistema de competência administrativa comum, com pequeno espaço para a competência privativa.

Assim, cabe à União a edição de normas gerais, denominadas normas gerais federais, cujas características e abrangência são controvertidas; aos estados e ao Distrito Federal é atribuída a competência de suplementar a legislação federal, através do detalhamento da norma geral federal para atender às suas peculiaridades; e, por sua vez, os municípios, que não foram incluídos no âmbito do artigo 24 da Constituição Federal, e têm, nos termos do artigo 30, afora a competência privativa (inciso I), a competência para suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber (inciso II), com base no interesse local, critério que informa sua atividade legislativa.

Convém observar ainda que os estados, Distrito Federal e municípios têm autonomia para, no exercício da competência legislativa suplementar, dispor de forma diversa da legislação federal ambiental, desde que observado o patamar mínimo nacional de proteção ambiental por ela estabelecido. Certamente, este é um dos pontos mais conflituosos e discutidos em nossos tribunais.

De fato, tal sistema tem a vantagem de propiciar uma tutela ambiental compartilhada mais abrangente. Entretanto, ambos os sistemas de competência acabam se tornando fontes de conflitos normativos, resultando, muitas vezes em políticas, planos, programas e projetos descoordenados e a atos de polícia superpostos, ocasionando prejuízo a eficiência, economicidade e agilidade da tutela ambiental.

Conclui-se, assim, que os avanços foram muitos, mas ainda há muito que progredir, principalmente em relação aos conflitos de competência e, sobretudo, quanto à efetividade da responsabilização nas três esferas do direito do poder público.

Renata Franco de Paula Gonçalves Moreno é advogada, especialista da área ambiental do escritório Emerenciano Baggio e Associados Advogados.

Revista Consultor Jurídico, 10 de outubro de 2008, 17h24

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