Excesso de emendas não atingiu essência da Constituição

Uma piada comum no meio jurídico conta que a Constituição brasileira é uma publicação periódica que tem uma nova edição a cada dois meses. Desde que foi promulgada, há 20 anos, 56 emendas constitucionais e 6 emendas de revisão foram aprovadas pelo Congresso. A média é de três alterações anuais no texto constitucional.

Apesar da quantidade de emendas, o fato é que a parte substancial da Constituição não foi minimamente atingida pela fúria reformista. O capítulo dos direitos e garantias fundamentais, considerado o ponto alto da carta de 1988, por exemplo, mantém seu formato original.

As alterações mais relevantes produzida pelas 62 emendas foram as que modificaram a participação do Estado na economia, ao decretar o fim do monopólio estatal do petróleo, da mineração, das telecomunicações e do transporte marítimo. Mas mesmo essas matérias, segundo especialistas, não têm natureza constitucional.

As demais emendas (veja quadro abaixo) tratam dos assuntos mais variados possíveis, nem um deles de relevância para merecer estar na constituição. Tratam desde ilhas fluviais até a organização do Poder Judiciário; da cobrança da taxa de iluminação de rua à previdência social.

A prorrogação da CPMF, o tributo sobre movimentação financeira, foi motivo de quatro emendas. A DRU (Desvinculação das Receitas da União), dispositivo que dá mais liberdade para os gastos do governo, foi objeto de três emendas. O tamanho do mandato presidencial também já foi tratado em duas oportunidades. Na primeira, ele foi reduzido de cinco para quatro anos. Na outra, foi criado o instituto da reeleição para cargos majoritários e restaurado o período de quatro anos. E tem gente querendo propor nova emenda para permitir a re-reeleição.

O advogado constitucionalista Luis Roberto Barroso diz que ao longo da década de 1990 houve um conjunto de emendas importantes que redefiniram o papel do estado na ordem econômica. No entanto, para ele, “o que é material e verdadeira constitucional não foi alterado. A Constituição conserva a identidade essencial. O conjunto de emendas não compromete a integridade dela”. Barroso cita como exemplo o conjunto de direitos fundamentais.

Mas Barroso ironiza: no esporte de remendar a Constituição, o Brasil é, provavelmente, recordista mundial. Para ele, a primeira causa das mudanças é a amplitude da Constituição. “Além de ampla, é uma Constituição que cuida das matérias com excessivo grau de detalhamento”, explica o advogado. A riqueza de detalhes, explica Barroso, tira da Constituição o papel de mostrar os valores perenes da sociedade.

Segundo o advogado, a Constituição dificulta a governabilidade, já que a política ordinária muitas vezes tem de ser feita com emendas constitucionais. “Nos estados democráticos em geral, basta que o governo tenha maioria simples no Congresso para aprovar projetos de seu interesse. No Brasil, como é preciso com freqüência emendar a Constituição para fazer os programas de governo, ele necessita permanentemente de maioria absoluta de três quintos. Isso obriga o Executivo a ficar em um estado permanente de negociações, que terminam por não serem totalmente republicanas”, analisa.

Uma patologia apontada pelo advogado são os Atos das Disposições Constitucionais Provisórias, que reiteradamente são objetos de emendas. Esses atos são feitos para a transição de uma Constituição para outra. No entanto, 20 anos depois, eles aumentaram: passaram de 70 para mais de 90.

Falta de plasticidade

O advogado e professor Gustavo Rene Nicolau elenca três fatores para tantas mudanças. A primeira delas é que a Constituição não é plástica. Ou seja, ela não se adapta com o tempo sem a necessidade de emenda. “É uma constituição literal, a sociedade vai mudando e a única maneira de adaptação é a emenda”, diz o advogado. Ele lembra, por exemplo, que a Constituição dos Estados Unidos possui essa plasticidade. Lá, o sigilo de correspondência vem sendo interpretado para todos os tipos de comunicações pessoais como e-mail.

Segundo Nicolau, o Brasil adotou uma forma reduzida de classificação constitucional, ao colocar todas as normas em um único corpo. “Há sistemas que adotam o sistema variado, colocam normas constitucionais fora da Constituição”, explica. Esse sistema acontece em países como Inglaterra e Argentina.

Nicolau concorda que o detalhismo da Constituição, ao abordar assuntos que não são estritamente constitucionais, contribui para o excesso de emendas. Como exemplo lembra do parágrafo 2º do artigo 242. A norma diz “o Colégio Pedro II, localizado na cidade do Rio de Janeiro, será mantido na órbita federal”. “A Constituição tem que ter um corpo reduzido. Deve separar os poderes, organizar o Estado e colocar limites no avanço do estado na vida do cidadão, dando direito e garantias constitucionais”, explica. E esses pontos continuam intactos na Constituição. Todo o resto, está sujeito a alterações.

Emendas Constitucionais