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Hierarquia das normas

Lei complementar não se confunde com lei orgânica

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88. - Pensamento semelhante já expressara Geraldo Ataliba, referindo-se à distinção entre leis que tratam de matéria complementar à Constituição, e leis para as quais a Constituição exige a forma de Lei Complementar: “E a distinção é importante, não só porque umas são expressamente requeridas e outras só implicitamente admitidas – o que importa fazer supor mais importantes aquelas do que estas — mas, também, porque a Constituição atribui regimes jurídicos diversos a cada espécie.

Com efeito, as leis complementares exigidas explicitamente somente podem ser elaboradas pelo processo especial previsto no texto constitucional — o que lhes dá cunho formal próprio — enquanto as demais, sob tal perspectiva (a formal) se confundem com a lei ordinária” (Lei Complementar na Constituição, Ed. Revista dos Tribunais, págs. 28 e 29).

89. - Lei complementar, por definição constitucional, é a que tenha observado a forma de lei complementar. A Constituição não distingue entre leis complementares materiais e formais.

90. - Para a edição de lei complementar a Constituição faz uma única exigência de forma, sem indicar, declinar ou exigir o conteúdo material da lei complementar: “Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta”.

91. - Grande parte da dificuldade que se tem na compreensão do que seja, e do que não seja, lei complementar material decorre de percepções e expectativas equivocadas da doutrina. A maioria dos doutrinadores pretende que se considere como lei complementar apenas aquela que preencha requisitos ontológicos, cuidando de matéria intrínseca à organização do Estado. Mas, esses mesmos doutrinadores reconhecem como lei materialmente complementar aquela que tenha sido expressamente exigida como tal na Constituição. O paradoxo está em que a Constituição exige lei complementar para matérias que não são ontologicamente ligadas à organização do Estado.

92. - Constitui grave equívoco pretender desqualificar como lei complementar aquela que não tenha conteúdo de lei orgânica. Imaginar que só possa haver lei complementar para tratar de matéria que diga respeito à estrutura do Estado, é supor que a Constituição, embora contenha normas de conduta, normas programáticas e normas de organização, só poderia ser complementada por leis complementares nos seus conteúdos que digam respeito à organização do Estado. O que não é verdade.

93. - Basta percorrer o elenco de situações jurídicas em que a Constituição exige lei complementar, para se constatar que a lei complementar pode referir-se a matérias estrita e conceitualmente constitucionais, ou a quaisquer outras matérias a que o legislador pretendeu conferir estabilidade normativa. Por vontade política.

Pelos mesmos motivos que o legislador constituinte trouxe para dentro da Constituição, protegidas pela forma desta, matérias que poderiam ser disciplinadas em legislação ordinária.

94. - Não é orgânica, ou “materialmente complementar” a lei complementar exigida pelo art.7º da Constituição para disciplinar a relação de emprego e a despedida sem justa causa. Não é orgânica, ou “materialmente complementar” a lei complementar exigida pelo § 9º do art. 14 da Constituição, para disciplinar inelegibilidades eleitorais. Não é orgânica, ou “materialmente complementar” a lei complementar exigida no inciso IV do art.21 da Constituição Federal, para disciplinar o transito de tropas estrangeiras pelo território nacional. Poder-se-iam citar inúmeros outros exemplos.

95. - Portanto, para se saber se uma lei é materialmente complementar não se pode buscar na doutrina o conceito ontológico de lei complementar, e muito menos buscar o conceito ontológico de lei orgânica. É preciso se ater ao que a Constituição previu, exigiu ou tolerou como lei complementar.

VIII. - LEI COMPLEMENTAR NA DOUTRINA

96. - Quando se fala em lei complementar, assim abreviadamente, é preciso não nos esquecermos de que estamos falando de lei complementar à Constituição. A própria expressão “complementar” merece detida reflexão.

97. - É oportuna a observação de Victor Nunes Leal segundo a qual todas as leis completam a Constituição, havida como lei fundamental. “Em princípio, todas as leis são complementares porque se destinam a completar princípios básicos enunciados na Constituição. Geralmente, porém, se reserva esta denominação para aquelas leis sem as quais determinados dispositivos constitucionais não podem ser aplicados” (“Lei Complementar na Constituição”, Revista de Direito Administrativo, v. VII, jan./mar. 1947, p.381).

98. - Diferentemente do que ocorre com o decreto que regulamenta a lei, e precisa se ater ao que nela foi estabelecido, a lei complementar não apenas regulamenta a Constituição, como também a completa, transformando normas programáticas ou normas diretivas em normas de conduta ou de organização determinadas.

 é advogado

Revista Consultor Jurídico, 29 de setembro de 2006, 18h22

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