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Hierarquia das normas

Lei complementar não se confunde com lei orgânica

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218. - Portanto, e apesar da exigência do artigo 146 da Constituição, e exceto pela Lei Complementar 70/91, não existe lei complementar definindo, em complementação ao artigo 195 da Constituição, o fato gerador, a base de cálculo os contribuintes, a obrigação, o lançamento e o crédito referentes às contribuições sociais a que genericamente se refere o artigo 195 da Constituição.

219. - Quando se procede à interpretação dessas disposições constitucionais, merece situar-se acima de qualquer questionamento a afirmação de que a Constituição exige lei complementar para a definição dos fatos geradores, definição das bases de cálculo e definição dos contribuintes dos impostos discriminados na Constituição.

220. - Há quem sustente que a exigência de lei complementar para definir fatos geradores, bases de cálculo e o universo de contribuintes se aplica exclusivamente aos impostos discriminados na Constituição, conforme expressamente exige o seu artigo 146, III. Não se aplicaria à generalidade dos tributos. Entretanto, a limitação dessa exigência aos impostos discriminados da Constituição faria letra morta do artigo 149 da mesma Constituição, que expressa, taxativa e enfaticamente manda observar, também com relação às contribuições sociais, a regra do artigo 146, III.

221. - Ou seja, quando a Constituição se refere a um determinado imposto, o faz por normas incompletas, programáticas, e a definição do respectivo fato gerador, da base de cálculo e do universo de contribuintes será feita por lei complementar. Confira-se, por repetição didática, a letra (a) do inciso III, do art. 146: “a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a (definição) dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes”. A mesma regra, da necessidade de lei complementar para definir o fato gerador, a base de cálculo e o universo de contribuintes se aplica às contribuições sociais, por força do artigo 149, que expressamente reenvia o regramento das contribuições sociais à norma do artigo 146, III.

222. - A letra "a" do artigo 146, inciso III, prevê que o fato gerador, a base de cálculo e os contribuintes estejam definidos em lei complementar. Para o comum dos impostos, e especialmente para os impostos já previstos na Constituição, considera-se que a lei complementar a que se refere o artigo 146, inciso III, letra "a" é o próprio Código Tributário Nacional. Entretanto, para a contribuição social de financiamento da seguridade social, posterior ao Código Tributário e prevista no art.195, I, como lei a ser criada, não existe lei complementar anterior que defina o fato gerador, a base de cálculo e os contribuintes.

223. - Para os impostos já expressamente previstos na Constituição, basta a lei complementar geral, prevista no art.146 (a que o Código Tributário Nacional equivaleu por recepção), exceto quando a própria Constituição exige, expressamente, lei complementar para um ou outro caso ou alíquota. Para os impostos novos, é necessário lei complementar (art. 154).

224. - Já no que se refere às contribuições sociais, o artigo 195, I da Constituição Federal não é norma auto-executável. É daquelas normas abertas que exigem lei que as complementem. O que, aliás, está expressamente previsto no artigo 149. Que lei deverá completar a Constituição nesse aspecto? Nada impedia que fosse a lei complementar. A interpretação sistemática identifica exigência implícita de lei complementar. Veja-se a letra “d” do inciso III do art. 146 que expressamente exige lei complementar para a definição de tratamento diferenciado e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais, no caso das contribuições sociais a que se refere o art. 195, I. Veja-se o artigo 146 A, que expressamente exige lei complementar para estabelecer critérios especiais de tributação.

225. - Foi exatamente o que fez a Lei Complementar 70. Ao definir, como manda o artigo 146, III, "a", os contribuintes da contribuição social prevista no artigo 195, I, equiparou as sociedades civis às empresas de pequeno porte e as isentou de contribuição. Em síntese, criou para as sociedades civis um regime especial, que as coloca à salvo da incidência da contribuição social para a seguridade social.

XV. – CONCLUSÃO

226. - O quanto aqui se expôs permite presumir que estejam devidamente fundamentadas as seguintes conclusões:

(i) A Constituição fixa para a lei complementar exclusivamente requisitos de forma, relacionados ao processo legislativo;

(ii) Não existe na Constituição qualquer proibição à edição de leis complementares a respeito de matérias em que não haja expressa exigência constitucional de lei complementar, desde que tais matérias não constituam reserva constitucional expressa da lei ordinária;

(iii) Lei complementar não se confunde com lei orgânica. O fato de determinada lei complementar não ter o conteúdo de lei orgânica não a descaracteriza como lei complementar;

(iv) Lei complementar não pode ser reformada por lei ordinária, exceto quando trate de matéria expressamente reservada para a lei ordinária;

(v) As contribuições sociais não foram previstas ou disciplinadas no Código Tributário Nacional, do que resulta que lei complementar específica deverá definir, em relação às contribuições sociais, o fato gerador, a base de cálculo, os contribuintes, e as isenções;

(vi) A Lei Complementar 70/91 cuida de matéria para a qual a Constituição, implicitamente e por interpretação sistemática, exigia lei complementar;

(vii) Ainda que assim não fosse, o sistema constitucional brasileiro não proíbe que o legislador, no exercício do poder discricionário de legislar, eleja determinadas matérias para ser objeto de Emenda Constitucional, lei complementar ou lei ordinária;

(viii) A Lei Complementar 70/91 é, formal e materialmente, lei complementar.

Mas ainda que fosse apenas formalmente lei complementar, tanto bastaria para assegurar às respectivas normas a estabilidade jurídica desejada pelo legislador.




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 é advogado

Revista Consultor Jurídico, 29 de setembro de 2006, 18h22

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