Supremo suspende resolução fura-teto do CNMP

Caiu a resolução fura-teto do Conselho Nacional do Ministério Público. O Plenário do Supremo Tribunal Federal concedeu liminar para suspender a norma que alterou o teto de remuneração dos membros e servidores do Ministério Público, que acumulam funções, de R$ 22,1 mil para R$ 24,5 mil.

A ação foi proposta pelo procurador-geral da República, Antônio Fernando Souza. Ele alegou que a resolução, da forma como está, admite que o sistema federativo seja subvertido, transformando regimes jurídicos individualizados em campos uniformes, todos com enfoque num único ponto: os subsídios dos ministros do Supremo Tribunal. Ele argumentou, ainda, que a nova regra, além de exceder as diretrizes constitucionais, ignora as realidades financeiras e orçamentárias locais dos estados.

“A remuneração de membros e servidores do Ministério Público se vê lançada num ambiente jurídico conturbado, que admitirá a irrestrita ignorância dos limites propostos na fixação dos subsídios das categorias, a serem ultrapassados por marginal produção de vantagens, acumulações ou incorporações, supostamente alheias à rédeas normativas do artigo 37, inciso XI, da Constituição da República”, afirmou o procurador-geral da República.

A relatora do caso, ministro Cármen Lúcia, acolheu os argumentos. A Resolução 15 do CNMP fica suspensa até que o mérito seja decidido pelo STF. A regra foi aprovada pelo Conselho no dia 4 de dezembro.

ADI 3.831

Leia o voto da ministra Cármen

MED. CAUT. EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.831-1 DISTRITO FEDERAL

RELATORA: MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQUERENTE(S): PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

REQUERIDO(A/S): PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

R E L A T Ó R I O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA — (Relatora):

1. O Procurador-Geral da República ajuíza a presente ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, “em face da Resolução n. 15, de 4 de dezembro de 2006, do Conselho Nacional do Ministério Público, que dispõe sobre a fixação de teto remuneratório constitucional dos membros e servidores do Ministério Público.” (fls. 02)

2. O ato normativo questionado “dá nova redação e retifica os artigos 1º e 2º da Resolução CNMP n. 09/2006, de 05 de junho de 2006 e ao artigo 2º da Resolução/CNMP n. 10/2006 de 19 de junho de 2006”, fazendo-o nos termos seguintes:

“CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO RESOLUÇÃO Nº 15, DE 04 DE DEZEMBRO DE 2006 Dá nova redação e retifica os artigos 1º e 2º da Resolução/CNMP n.º 09/2006, de 05 de junho de 2006 e ao artigo 2.º da Resolução/CNMP nº 10/2006, de 19 de junho de 2006.

Presidente do Conselho Nacional do Ministério Público”

3. O digno Procurador-Geral da República sustenta que a norma questionada afronta, flagrantemente, a Constituição da República, pois com ela “a remuneração de membros e servidores do Ministério Público se vê lançada num ambiente jurídico conturbado, que admitirá a irrestrita ignorância dos limites propostos na fixação dos subsídios das categorias, a serem ultrapassados por marginal produção de vantagens, acumulações ou incorporações, supostamente alheias às rédeas normativas do art. 37, XI, da Constituição da República” (fls. 05).

Requer o Procurador-Geral da República seja deferida “medida cautelar, nos termos previstos no art. 10 da Lei n. 9.868/99 e no artigo 170, §§ 1º e 3º do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal” (fls. 08) para suspender os efeitos da Resolução n. 15, de 4 de dezembro de 2006, do Conselho Nacional do Ministério Público, por ofensa aos arts. 37, XI, § 12, e 39, § 4º, da Constituição da República.

Alega, como fundamento desta pretensão cautelar, que está “demonstrada (na petição) a inconstitucionalidade dos dispositivos ora impugnados, o que consubstancia o fumus boni iuris das alegações” e que “vislumbra-se também o periculum in mora, pois o risco de imediata implantação dessa política é evidente. Ao se conferir qualquer eficácia à Resolução 15, do CNMP, põe-se em perigo a instituição dos tetos de remuneração das carreiras de todos os Ministérios Públicos Estaduais. A ultrapassagem da baliza constitucional, que se reporta aos subsídios dos desembargadores, fixados, no máximo, em 90,25% dos subsídios dos ministros do Supremo Tribunal Federal, causará imediato vilipêndio ao erário.” (fls. 07)

No mérito, pede seja julgada procedente a presente ação para se declarar a inconstitucionalidade “do integral conteúdo da Resolução 15, de 4 de dezembro de 2006, do Conselho Nacional do Ministério Público…”.

Nos termos do § 3º do art. 10 da Lei n. 9.868/99, considerando-se a urgência que o caso impõe, por cuidar a norma questionada de definição dos percentuais a serem respeitados para a fixação dos valores remuneratórios dos membros do Ministério Público e de seus servidores, cujo pagamento é feito mensalmente, e, ainda, pela necessidade de se dotar de segurança jurídica aqueles agentes públicos quanto aos seus ganhos, e, principalmente, a sociedade brasileira, que é a fonte daqueles pagamentos, e que deve ter certeza quanto aos valores pagos com os recursos que eles cedem ao Estado, adotei a providência de deixar de determinar a audiência prévia das autoridades das quais emanaram os atos aqui impugnados em razão da excepcionalidade da situação.

É o relatório, do qual deverão ser extraídas cópias para encaminhamento aos eminentes Senhores Ministros deste Supremo Tribunal (art. 87, inc. I, do RISTF).

MED. CAUT. EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.831-1 DISTRITO FEDERAL

V O T O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA — (Relatora):

DO OBJETO DA AÇÃO

1. A presente ação tem como objeto ato infralegal consubstanciado na Resolução n. 15, de 4 de dezembro de 2006, do Conselho Nacional do Ministério Público, que cuida dos percentuais definidores do teto remuneratório dos membros e servidores do Ministério Público.

2. Em redação que demonstra bem a melancólica prática brasileira de pouca clareza quando se cuida de norma sobre remuneração de agentes públicos, a Resolução posta sob o cuidado constitucional deste Supremo Tribunal, na presente ação, altera outras normas de igual natureza, anteriormente vigentes, e com isso define a possibilidade de a) ser ultrapassado o limite máximo para a remuneração dos membros e servidores públicos do Ministério Público dos Estados até agora fixados, e b) de se fixar novo padrão remuneratório para aqueles agentes públicos.

As normas questionadas e os vícios jurídicos nelas apontados

3. A ementa da Resolução n. 15/2006 anuncia ser o seu objeto “(uma) nova redação e (a retificação) dos artigos 1.º e 2.º da Resolução/CNMP n.º 09/2006, de 05 de junho de 2006 e ao artigo 2.º da Resolução/CNMP n.º 10/2006, de 19 de junho.”

As normas “retificadas” e modificadas pela Resolução n. 15/2006 estatuem:

“RESOLUÇÃO Nº 09, DE 5 DE JUNHO DE 2006

Dispõe sobre a aplicação do teto remuneratório constitucional e do subsídio mensal dos membros do Ministério Público.

Art. 1º No Ministério Público da União, compreendidos o Ministério Público Federal, o do Trabalho, o Militar e o do Distrito Federal e Territórios, o valor do teto remuneratório, nos termos do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, é o subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal e corresponde a R$ 24.500,00 (vinte e quatro mil e quinhentos reais).

Art. 2º No Ministério Público dos Estados, o valor do teto remuneratório constitucional corresponde a 90,25% (noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento) do subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal.”

“RESOLUÇÃO Nº 10, DE 19 DE JUNHO DE 2006

Dispõe sobre a aplicação do teto remuneratório constitucional para os servidores do Ministério Público da União e para os servidores e membros dos Ministérios Públicos dos Estados que não adotam o subsídio.

Art. 2º No Ministério Público dos Estados, o valor do teto remuneratório constitucional corresponde a 90,25% (noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento) do subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal.”

4. As mudanças feitas pela Resolução n. 15/2006 do CNMP podem, então, ser visualizadas no quadro seguinte:

Resolução n. 9 Resolução n. 10 Resolução n. 15

“Art.1º No Ministério Público da União, compreendidos o Ministério Público Federal,o do Trabalho, o Militar e o do Distrito Federal e Territórios, o valor do teto remuneratório, nos termos do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, é o subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal e corresponde a R$ 24.500,00 (vinte e quatro mil e quinhentos reais).”

“Art.1º No Ministério Público da União, compreendidos o Ministério Público Federal, o do Trabalho, o Militar e o do Distrito Federal e Territórios, e no Ministério Público dos Estados o valor do teto remuneratório, nos termos do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, é o subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal.”

“Art.2º No Ministério Público dos Estados, o valor do subsídio não poderá exceder a 90,25% (noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento) do subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal.”

“Art.2º No Ministério Público dos Estados, o valor do teto remuneratório constitucional corresponde a 90,25% (noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento) do subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal.”

Art.2.º — Fica retificado o art. 2º da Resolução nº 10/2006, de 15 de junho de 2006, que passa a ter a seguinte redação:”Art.2º No Ministério Público dos Estados, o valor do teto remuneratório constitucional corresponde ao subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal.”

5. O paradigma constitucional da matéria há de ser encontrado, basicamente, no art. 37, inc. XI, e seu parágrafo 12, que também pode ser facilmente cotejado com a norma agora apreciada constante da Resolução n. 15/2006, do Conselho Nacional do Ministério Público, no quadro seguinte:

Constituição do Brasil Resolução n. 15 do CNMP

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

XI — a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)…§ 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)”Art.1º No Ministério Público da União, compreendidos o Ministério Público Federal, o do Trabalho, o Militar e o do Distrito Federal e Territórios, e no Ministério Público dos Estados o valor do teto remuneratório, nos termos do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, é o subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal.”

6. O mais singelo paralelo entre as normas — a constitucional a servir de norte de cumprimento obrigatório a todos e a infralegal, constante da Resolução n. 15/2006 do Conselho Nacional de Justiça — deixa patenteado o descompasso dessa com aquela.

Afirma-se, na regra da Resolução n. 15, que o valor do teto remuneratório, nos termos do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, é o subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal. Ora, os termos do art. 37, inc. XI, da Constituição do Brasil não são os que ali se expressa o digno Conselho.

O que se descortina, na norma do eminente Conselho Nacional do Ministério Público, é o óbvio desbordamento do limite remuneratório máximo definido constitucionalmente como inultrapassável para os membros do Ministério Público dos Estados Federados.

A norma constitucional fixa um limite remuneratório para os membros do Ministério Público da União e que compreende o Ministério Público Federal, o do Trabalho, o Militar e o do Distrito Federal e Territórios. É ele o subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal, tal como se preceitua no art. 37, inc. XI, da Constituição da República, no qual se tem que “a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União. dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal”.

Outro é o limite definido constitucionalmente para os membros do Ministério Público dos Estados, tendo-se, no mesmo art. 37, inc. XI, da Constituição do Brasil que: “aplicando-se como limite nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;”.

Não é diferente, quanto aos efeitos para a definição do valor máximo da remuneração e do subsídio dos membros e servidores do Ministério Público dos Estados a regra estampada no § 12 do art. 37, com a norma ali estabelecida pela Emenda Constitucional n. 47/2005.

10. Parece incontestável que a faculdade aberta pela Resolução n. 15/2006 para que os membros e servidores do Ministério Público dos Estados possam vir a perceber, a algum título, cumulativamente ou não, valores que excedam o limite de noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, do que constitui o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal – que é o máximo que pode perceber o Desembargador do Tribunal de Justiça – afronta modelarmente, exemplarmente, o paradigma constitucional de cumprimento obrigatório. Afasta-se, assim, a norma expedida pelo eminente Conselho Nacional do Ministério Público do fundamento constitucional que a legitimaria e torna-se inválida, não podendo subsistir no mundo jurídico nem produzir os efeitos para os quais sobreveio, pelo menos nesta fase de apreciação judicial de sua constitucionalidade.

11. A Resolução n. 15/2006 retifica o que não continha erro e passa a errar no que apelida de retificação.

Aliás, também não se cuida — como dito na ementa da Resolução — de mera alteração de redação, senão que de mudança de texto da norma e de seus termos. É ela muito mais extensa em sua pretensão do que deixa supor na singeleza do que descrito em sua epígrafe.

12. Há de ser dito, ainda nesse passo, uma palavra sobre a regra constitucional de que aqui se cuida. A sua introdução no sistema constitucional deveu-se a uma necessidade de se estabelecer a verdade remuneratória dos agentes públicos. É preciso que o cidadão brasileiro saiba a quem paga e, principalmente, quanto paga a cada qual dos agentes que compõem os quadros do Estado.

Em outra ocasião, escrevendo sobre o tema, afirmei que a introdução desta regra fixadora de limite do subsídio constituía “dado novo e relevante quanto ao regime remuneratório dos servidores públicos. Combinado com o princípio da legalidade específica, fez-se instalar no sistema a regra da verdade remuneratória, assim podendo ser considerada como aquela segundo a qual se tem o valor, quantificado como devido a título de contraprestação financeira pelo exercício de cargo, função ou emprego, definido de maneira clara, exata e publicada sem subterfúgios nem disfarces. A entidade estatal sabe quanto paga, o agente conhece o valor do que lhe é devido e o cidadão tem ciência de quem ganha o que e a título de que. A verdade remuneratória dá a público os valores que são despendidos com os agentes públicos, sem que haja camuflagem dos valores por meio de referências indefinidas ou por remissões que deixam sem controle o quantum gasto nem nos casos específicos nem na totalidade dos dispêndios com pessoal.”

A regra contida na Resolução n. 15/2006 rompe, exatamente, com a exigência de estrita observância dos limites dos subsídios e da remuneração dos membros e servidores do Ministério Público dos Estados de maneira tal que não mais fica patenteado para os cidadãos o que se deve àqueles agentes públicos nem a que título lhes são devidos os valores a ser pagos.

13. Parece se poder também vislumbrar, na espécie, Senhores Ministros, inconstitucionalidade formal, pois a norma expedida pelo digno Conselho Nacional do Ministério Público cuida, em essência, da possibilidade de alteração de percentuais a serem aproveitados na definição dos valores remuneratórios dos membros e servidores do Ministério Público dos Estados.

Todavia, a Constituição do Brasil, em seu art. 37, inc. X, estabelece o princípio da legalidade específica para a definição dos valores a ser pagos a título de remuneração ou subsídio dos agentes públicos:

“Art. 37 —

X — a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”.

A observância da legalidade específica não submete apenas fixação de valores, mas também dos percentuais que podem vir a ser aplicados para a quantificação do que seja considerado devido como remuneração e subsídio.

No caso apreciado, tem-se a possibilidade de definição de valores ampliados por meio de ato infralegal, o que desatende, frontalmente, o quanto posto na norma constitucional acima transcrita. Pelo que também por esse viés, a ser perfeita e profundamente investigado no curso da presente ação, não se há de manter, segundo tenho como apropriado, a norma insculpida na Resolução n. 15/2006 do CNMP.

14. Também haverá de ser perquirido e apreciado, no curso da presente ação, Senhores Ministros, se a expedição da Resolução n. 15/2006 teria observado os limites de competência do nobre Conselho Nacional do Ministério Público, que cuidou da definição dos critérios e percentuais a serem observados para a fixação da remuneração e dos subsídios dos membros e servidores do Ministério Público do Estado, sob a alegação de estar atuando segundo os ditames do art. 130-A, § 2º, da Constituição da República.

Ali se estabelece que “Compete ao Conselho Nacional do Ministério Público o controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, cabendo-lhe…”.

Não parece, contudo, num exame cautelar como o que aqui se faz, estar incluída na competência daquele digno órgão a definição de novos parâmetros para a fixação de remuneração e subsídio dos membros e servidores do Ministério Público.

Assim, como os novos patamares e valores remuneratórios estariam a observar, a partir da vigência da Resolução, as regras nela fixadas, embasadas exatamente na definição do Conselho, convém, juridicamente, suspender-se, também por esse fundamento, o quanto nelas posto.

No caso ora apreciado, pelo menos em primeiro exame, sustenta-se a alegação de estarem os atos normativos questionados eivados do vício de inconstitucionalidade.

DA MEDIDA CAUTELAR

15. O requerimento de medida cautelar (art. 102, inc. I, alínea p, da Constituição) aponta, pois, elementos consistentes a demonstrar a possibilidade de haver riscos para a eficácia da decisão que, ao final, vier a ser proferida nesta ação direta, se não houver a suspensão imediata dos efeitos das normas questionadas.

Afirma o Procurador-Geral da República que “num ambiente jurídico dessas dimensões, manter regras que permitam tomar como padrão a integral retribuição ditada para os membros da Corte Suprema é idéia que enfraquece a força normativa da Lei Fundamental. Subtraiu-se a norma que prevê a instituição de tetos remuneratórios estaduais, conturbando os campos normativo e constitucional próprios da matéria. … Ao se conferir qualquer eficácia à Resolução 15, do CNMP, põe-se em perigo a instituição dos tetos de remuneração das carreiras de todos os Ministérios Públicos Estaduais. A ultrapassagem da baliza constitucional, que se reporta aos subsídios dos desembargadores, fixados, no máximo, em 90,25% dos subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal causará imediato vilipêndio ao erário. Noutro prisma, coloca-se em estado de ameaça a imagem dessas instituições perante a sociedade, por estarem a subverter modelo constitucional recentemente implantado” (fls. 06 e 07)

16. Pelo exposto, Senhores Ministros,

voto no sentido de deferir a medida cautelar na forma requerida pelo eminente Procurador-Geral da República, para se suspender, a partir de agora, a eficácia da Resolução n. 15, de 4 de dezembro de 2006, do Conselho Nacional do Ministério Público, mantendo-se a observância estrita do quanto disposto no art. 37, inc. XI e seu parágrafo 12, no art. 39, § 4º e no art. 130-A, § 2º, todos da Constituição da República.

17. Na oportunidade processual própria, serão colhidas informações do Conselho Nacional do Ministério Público (art. 170 do R.I.S.T.F.) bem como manifestações do Advogado Geral da União e da Procuradoria Geral da República (art. 103, §§ 1° e 3° da Constituição do Brasil).