MPF quer fim de regra para divulgação de dados do IBGE

O Ministério Público Federal quer suspender a portaria que obriga o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) a encaminhar os dados de seus estudos ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, no mínimo 48 horas antes de divulgá-los para a imprensa. O MPF entrou com Ação Civil Pública na Justiça Federal de São Paulo, em que questiona o ato.

A Portaria nº 15, do próprio Ministério do Planejamento, também determina que os servidores que tiverem conhecimento dos resultados dos levantamentos os mantenham em rigoroso sigilo, sob pena de responsabilidade.

De acordo com o procurador Márcio Schusterschitz da Silva Araújo, os dados do IBGE são “retratos de uma realidade fática e objetiva e, assim, de forma alguma sujeitos a qualquer valoração administrativa quanto à sua conveniência ou oportunidade”. O ato seria, então, despropositado.

A portaria, afirma o Ministério Público Federal, é conseqüência dos dados divulgados pelo instituto que dão conta do problema de obesidade dos brasileiros e que vão de encontro ao programa Fome Zero — “aparentemente contrariando o foco governamental de intensidade no combate a fome”.

Silva Araújo alega que o governo não tem legitimidade para “se precaver sob nenhuma motivação ou justificativa” já que “a realidade não é posse ou propriedade de qualquer ponto da estrutura governamental”. Para ele, “não há um direito do Estado maior, superior ao da sociedade, sobre eles [os dados estatísticos]”.

Leia a íntegra da ação

MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

1

Exmo. Sr. Juiz Federal da _______ .ª Vara da Seção Judiciária de São Paulo

O Ministério Público Federal, por seu Procurador que ao final assina

e com base no artigo 129, II e III da Constituição Federal, e do artigo 1.º e seguintes da Lei n.º 7.437/85, vem ajuizar a presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA em face da UNIÃO – pessoa Jurídica de Direito Pública Interno, de notório endereço;

FUNDAÇÃO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E

ESTATÍSTICA – IBGE, fundação pública com endereço em São Paulo

a Rua Urussui, n.º 93, Itaim Bibi e com sede no Rio de Janeiro, na

Avenida Franklin Roosevelt, 166, 10.º andar, bairro Castelo

I. Introdução

É a presente ação para contestar o dever imposto ao IBGE por parte da União, através do Ministério do Planejamento, de encaminhar suas pesquisas estruturais a esta pasta com dois dias de antecedência em relação à sua divulgação para a imprensa.

II. Preliminarmente

Competente a Justiça Federal nos termos do artigo 109, I, da

Constituição Federal pela presença da União e de autarquia federal no pólo passivo.

Competente a presente Seção Judiciária conquanto não meramente local o dano, nos termos do CDC, art. 93, II.

Legítima a presença do Ministério Público Federal no pólo ativo. A

adequada prestação do serviço público, sua credibilidade, a moralidade administrativa e os direitos da sociedade enquanto destinatária das atividades públicas são, por certo, direitos

difusos, nos termos do artigo 1.º da LACP.

A legitimidade do Ministério Público Federal decorre tanto do art.

129, III, da CF, como, em base infraconstitucional, do artigo 5.º da Lei da Ação Civil Pública e do Capítulo I da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público Federal (Lei Complementar no. 75), que prevê as atribuições pertinentes à proteção dos direitos difusos já enunciados.

Ainda, como já decidiu o Superior Tribunal de Justiça, em acórdão da

lavra do Ministro José Delgado (RESP 427140 / RO):

2. A carta de 1988, ao evidenciar a importância da cidadania no

controle dos atos da administração, com a eleição dos valores

imateriais do art. 37 da CF como tuteláveis judicialmente,

coadjuvados por uma série de instrumentos processuais de defesa

dos interesses transindividuais, criou um microsistema de tutela de

interesses difusos referentes à probidade da administração pública,

nele encartando-se a Ação Popular, a Ação Civil Pública e o Mandado

de Segurança Coletivo, como instrumentos concorrentes na defesa

desses direitos eclipsados por cláusulas pétreas.

3. Em conseqüência, legitima-se o Ministério Público a toda e

qualquer demanda que vise à defesa do patrimônio público sob o

ângulo material (perdas e danos) ou imaterial (lesão à moralidade).

Tem-se, portanto, evidenciada a legitimidade ativa do Ministério Público Federal para composição deste feito.

III. Da Portaria n.º 15 de 28 de janeiro de 2005 do Ministério

do Planejamento, Orçamento e Gestão

Seguem as argumentações na presente manifestadas as seguintes

circunstâncias.

Iniciado o ano de 2005, a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística divulga pesquisa indicando que o excesso de peso atingia grande parcela da população brasileira, fato que se interpretou como contrário aos termos como lançado o programa governamental Fome Zero.

Diante das repercussões e discussões lançadas pela divulgação da

pesquisa, criou-se um desconforto entre as esferas governamentais e a interpretação dos dados, desconforto este que, ilegitimamente, culminou na publicação, em 28 de janeiro de 2005, pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Portaria n.º 15

determinando à fundação a entrega ao referido Ministério de suas pesquisas estruturais pelo menos 48 horas antes de serem distribuídas à imprensa, canal natural de divulgação para o

público.

É o conteúdo do referido ato:

O Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão,

Interino, no uso das atribuições que lhe confere o art. 87, parágrafo

único, incisos I e II, da Constituição e considerando o disposto no art.

27, inciso XVII, alínea “c”, da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003,

resolve:

Art. 1º Disciplinar os procedimentos a serem observados na

divulgação dos resultados de indicadores estruturais produzidos pela

Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.

Art. 2º Os resultados serão encaminhados pela Fundação Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE ao Ministro do

Planejamento, Orçamento e Gestão, com antecedência mínima de

quarenta e oito horas do horário fixado no art. 3º, inciso I, desta

Portaria.

Art. 3º No dia da divulgação dos resultados dos indicadores de que

trata esta Portaria, serão observados:

I – liberação para a imprensa e disponibilização pela Internet, no

endereço: (http://www.ibge.gov.br), às 10 horas;

II – os técnicos do IBGE somente poderão prestar esclarecimentos

sobre os resultados dos indicadores estruturais após a liberação e

publicação na forma do inciso I.

Art. 4º Os servidores que tenham conhecimento prévio dos

resultados deverão manter rigoroso sigilo, sob pena de

responsabilidade nos termos da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de

1990.

Art. 5º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.

NELSON MACHADO

D.O.U., 28/01/2005

Temos porém carecer o mesmo de legitimidade face ao ordenamento

pátrio

IV. O IBGE: necessidade de disseminação de seu trabalho: necessidade de transparência nesta disseminação

É o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística fundação pública

federal vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Conforme constante de seu site, “O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE se constitui no principal provedor de dados e informações do país, que atendem às necessidades dos mais diversos segmentos da sociedade civil, bem como dos órgãos das esferas governamentais federal, estadual e municipal.

O IBGE oferece uma visão completa e atual do País, através do

desempenho de suas principais funções: produção e análise de informações estatísticas; coordenação e consolidação das informações estatísticas; produção e análise de informações

geográficas; coordenação e consolidação das informações geográficas; estruturação e implantação de um sistema de informações ambientais; documentação e disseminação de

informações; coordenação dos sistemas estatístico e cartográfico nacionais” (www.ibge.gov.br).

A disseminação dos dados pela fundação é, pois, de sua essência.

Por outro lado, os dados a serem divulgados pela fundação são retratos de uma realidade fática objetiva e, assim, de forma alguma sujeitos a qualquer valoração administrativa quanto à sua conveniência ou oportunidade, o que torna o prévio envio ao

Ministério, conforme aqui contestado, despropositado.

Não há que ser feito, nesta linha, controle de legitimidade ou de mérito

quanto às pesquisas do IBGE. Desta forma, se não tem o órgão, Ministério do Planejamento, nada por fazer com eles, não há razão para se antecipar no acesso aos mesmos, gerando suspeita

quanto à idoneidade das pesquisas. Mais. Os dados servem para nortear as atividades públicas e privadas desenvolvidas no País. São dados para subsidiar as tomadas de decisão e valorar

determinados fatos não apenas no âmbito governamental, mas também no âmbito privado.

Em conclusão: não há um direito do Estado maior, superior ao da sociedade, sobre eles.

Não se prestam, considerando outra linha, para se induzir de qualquer

forma que os atos e atividades governamentais tenham sido feitos em uma ou outra direção de forma a receberem o aval dos números e dados divulgados (ou ao menos, para não negar o acerto das humanas decisões governamentais).

De inafastável importância para as pesquisas estarem cercadas de

garantias quanto à sua transparência e impessoalidade. São dados informativos, de subsídio, de análise, de verificação, de caráter científico, de perfil esclarecedor, garantia do conhecimento, neutros em relação às decisões políticas sobre sua disseminação ou uso. São

dados, por essência, de domínio público, para o público, para a participação e até para o controle.

Em relação a eles o governo não tem legitimidade para se precaver sob nenhuma motivação ou justificativa. Não tem qualquer ocupante de cargo público o direito de ser infalível ou inatingível por eles. A realidade não é posse ou propriedade de qualquer ponto da estrutura governamental.

Nesta seqüência, introduzir uma fase ministerial pré-divulgação é, de

alguma forma, buscar novos contornos para a insuperavelmente ultrapassada expressão the king can do no wrong, que sustentava a irresponsabilidade civil do Estado.

Esta fase introduzida pela portaria traz para o Ministério dados sobre os quais não tem ele qualquer destinação. Traz, ademais, com o risco de suspeitas quanto à sua censura ou artificial formulação de justificativas ou argumentações em defesa de tal ou qual decisão política ou administrativa que virá a ser utilizada quando de sua divulgação.

Quebra, pois, de toda forma a transparência sobre a atividade governamental. Não há, assim, pressuposto que permita a prévia remessa das pesquisas ao Ministério do Planejamento.

V. Do controle

O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística é fundação pública e

como tal sujeita a restrito controle por parte dos órgãos da Administração Direta. Quanto a ele, dispõe a Lei n.º 5878/73:

Art. 2º Constitui objetivo básico do IBGE assegurar informações e

estudos de natureza estatística, geográfica, cartográfica e

demográfica necessários ao conhecimento da realidade física,

econômica e social do País, visando especificamente ao planejamento

econômico e social e à segurança nacional.

§ 1º A atuação do IBGE se exercerá mediante a produção direta de

informações e a coordenação e orientação e o desenvolvimento das

atividades técnicas dos sistemas estatístico e cartográfico nacionais

(Constituição art. 8º, item XVII, alínea u e Decreto-lei nº 200, de 25

de fevereiro de 1967, art. 39, item V).

Ou seja, busca o Instituto assegurar informações e conhecer uma

realidade. Reforçando o acima dito, não há que se falar pois de qualquer controle de mérito quanto aos resultados das atividades da entidade.

Ademais, sobre as pesquisas estruturais não se pode reconhecer dentro do regular controle a que submetem as autarquias ou fundações qualquer direito à tutela por parte do Ministério do Planejamento. Não há prerrogativa ilimitada da administração direta

sobre a indireta, considerada a limitação de seu controle: “a regra é a autonomia; a exceção é o controle; este não se presume; só pode ser exercida nos limites definidos em lei” (Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, 11.ª ed., p. 73).

A reforçar a tese aqui apresentada, de se apontar que a disseminação

de resultados de pesquisas estruturais não pode ser considerada como exercício irregular de suas competências. A determinação do Ministério não pode ter outra conotação que não de exagerada e não permitida intervenção nas atividades de pessoa descentralizada.

VI. Do desvio de finalidade

Ademais das formulações acima feitas, temos que a portaria foi feita em desvio de finalidade, considerando as circunstâncias que implicaram na mesma.

É ela fruto de uma intenção viciada de impedir a limpa vinda ao público de dados em eventual oposição a programas ou iniciativas governamentais e de amarrar a entidade responsável por tanto.

Dito isto, temos que não pode ser considerada adequada a relação de

causa e efeito entre a pesquisa divulgada e a conseqüência imposta: a portaria. Como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello:

“deveras: não há como separar o motivo (ou pressuposto de fato) da

finalidade e do interesse que, pelo cumprimento dela, se vê atendido.

São noções inter-relacionadas e indissociáveis. Formam verdadeira

equação, pois o esquema legal supõe realizado um certo interesse

quando, ocorridas certas condições, pratica-se um ato que satisfaz

dado escopo. Ausentes as condições ou desvirtuada a finalidade que

justifica o comportamento, ipso facto não se preenche a relação de

adequação necessária entre o ato e a lei, resultando daí invalidade

indiscutível. Afinal ter-se-á configurado, em última ratio,

incompetência material do agente, pois haverá agido fora do âmbito

de poderes que lhe assistiam in concreto. O plexo de poderes de que

desfruta não lhe é conferido in abstracto, mas para ser mobilizado à

vista de certa situação e em ordem a satisfazer certa finalidade. Se o

exercita fora deste quadro terá manipulado forças que a lei não lhe

deu, vale dizer, haverá extravasado a regra de competência” (Curso

de Direito Administrativo, 12.ª ed., p. 765).

Em reforço, temos as palavras de Caio Tácito:

“o administrador não gere interesses particulares; ele é titular de

atribuições que lhe permitem cuidar de interesses coletivos e a sua

conduta é determinada por antecedentes objetivos que a inspiram e

condicionam. A autoridade competente não atua no vácuo: ela age em

função de aspectos de fato ou de direito que determinam as suas

deliberações. O ato administrativo mantém nexo de causalidade com os motivos determinantes cuja efetiva existência se torna, assim,

condição de legalidade.

“Não basta, porém, que a autoridade seja competente, o objeto lícito e

os motivos adequados. A regra de competência não é um cheque em

branco concedido ao administrador. A administração serve,

necessariamente, a interesses públicos caracterizados. Não é lícito à

autoridade valer-se de suas atribuições para satisfazer a interesses

pessoais, sectários ou político-partidários, ou mesmo a outro interesse

público estranho à sua competência.” (Temas de Direito Público –

Estudos e Pareceres, 1.º vol., p. 165).

Dentro das linhas apresentadas por citadas passagens, claro fica que o determinado pela portaria aqui contestada deu-se em face de crítica do Presidente da República aos dados de pesquisa que demonstrava o problema dos brasileiros com a obesidade, aparentemente contrariando o foco governamental de intensidade no combate a

fome. Ilegítimo, pois, o fim que se buscar impedir eventual não casamento de fatos e programas ou de se minimizar as repercussões dos dados, repercussões estas ademais garantidas pelo direito de livre manifestação do pensamento.

Temos ainda, além da necessária consideração quanto à finalidade,

reforça ela aqui a imprescindível vinculação ao princípio da publicidade. A publicidade visa a garantir a transparência da atividade administrativa e o controle pelos administrados e interessados quanto aos fatos e circunstâncias que a circundam.

Como ensina Maria Sylvia Zanella di Pietro: “o princípio da publicidade, que vem agora inserido no artigo 37 da Constituição, exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previsto em lei” (ob. cit. p. 75).

VII. Da ausência de interesse público. Da nulidade da Portaria

Pelo até aqui exposto, temos que a prévia submissão dos dados ao

Ministério do Planejamento busca, em verdade e ao contrário do interesse público, uma proteção contra o próprio conhecimento público.

Entretanto, esta não é uma possibilidade permitida pela Constituição.

Como ensina Hely Lopes Meirelles: “os fins da administração pública resumem-se num único objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador público deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou se desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não institui a Administração senão como meio de atingir o bem estar social. Ilícito e imoral será todo ato administrativo que não for praticado no interesse da coletividade” (Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 21.ª ed. p. 81)

Aqui, desta forma, não se tem como negar o acerto da nota divulgada

pelo Sindicato dos servidores da fundação e constantes destes autos no seguinte sentido: “não há porque alterar o procedimento de divulgação de pesquisas e estudos do IBGE, dando a membros do governo o privilégio de conhecer, com antecedência de 48 horas, dados que são de interesse de toda sociedade brasileira”.

Por todo exposto, temos que, conquanto inconstitucional, ilegal,

desviada em sua finalidade e incabível nos limites da supervisão ministerial, a Portaria n.º 15 do Ministério do Planejamento é, enquanto ato administrativo, ato nulo.

VIII. Da antecipação da tutela

Temos que presentes na hipótese os requisitos previstos pelo artigo 273 do Código de Processo Civil para a antecipação da tutela.

A fumaça do bom direito é dada pelos argumentos acima manifestos.

O perigo da demora decorre da necessidade de se impedir a eficácia do ato aqui condenado enquanto cumpra o rito processual sua seqüência.

Os termos aqui combatidos quanto ao determinado pelo Ministério do Planejamento repercutiram, não sem razão, na sociedade como verdadeira e ilegítima censura sobre uma regular atividade técnica e informativa de uma entidade da administração indireta, implicando a necessidade de rápida resposta do Poder Judiciário, enquanto

incumbido do controle externo da Administração Pública.

Ademais, enquanto pessoa destinada ao cumprimento de suas

finalidades, o IBGE manifesta a continuidade de suas atividades paralelamente ao desenvolvimento do presente processo. O constrangimento imposto pela portaria aqui combatida traz então, na pendência do processo, restrição ilegítima às atividades da fundação, a qual deve encontrar nos instrumentos de antecipação do processo civil moderno necessária resposta.

Em outros termos, é urgente a necessidade de se restaurar os princípios da Administração Pública.

Por outra perspectiva, a tutela nos termos aqui propostos é justamente

para atender às finalidades dos réus, não havendo os mesmos que suportar qualquer prejuízo aos seus interesses primários, sequer secundários.

Conforme ensinam Luiz Guilherme Marinoni e Sérgio Cruz

Arenhart, tratando da inibição do dano, como aqui pretendida:

“A tutela inibitória é essencialmente preventiva, pois é

sempre voltada para o futuro, destinando-se a impedir a

prática de um ilícito, sua repetição ou continuação. Trata-se

de uma forma de tutela jurisdicional imprescindível dentro

da sociedade contemporânea, em que multiplicam-se os

exemplos de direitos que não podem ser adequadamente

tutelados pela velha fórmula do equivalente pecuniário. A

tutela inibitória, em outras palavras, é absolutamente

necessária para a proteção dos chamados novos direitos.

(…) A tutela inibitória não visa apenas a impedir um fazer,

ou seja, um ilícito comissivo, mas destina-se a combater

qualquer espécie de ilícito, seja ele comissivo ou omissivo. O

ilícito, conforme a espécie de obrigação violada, pode ser

comissivo ou omissivo, o que abre a oportunidade, por

conseqüência, a uma tutela inibitória negativa – que

imponha um não fazer – ou uma tutela inibitória positiva –

que imponha um fazer” (Manual do Processo de Conhecimento, Editora Revista dos Tribunais, p. 454 e 456)

Temos assim que a resposta processual aos fatos constantes da

presente inicial é dada pelos artigos 461 e 273 do CPC e artigo 84 do CDC, este instrumentalizando especificamente as ações coletivas.

IX.

Do pedido

Pelo exposto, é a presente ação para se requerer:

a) a antecipação da tutela, antecipando-se os efeitos da

declaração de inexistência de relação jurídica que determine à

Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística encaminhar

ao Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão, com

antecedência mínima de 48 horas da liberação para imprensa, o

resultado de indicadores estruturais pela mencionada fundação

produzidos e a suspensão da eficácia da portaria n.º 15, de 27 de

janeiro de 2005 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

b) ao final, seja declarada a nulidade da Portaria n.º 15, de 27 de janeiro de 2005, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

c) ao final, seja declarada a inexistência de relação jurídica que

determine à Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

encaminhar ao Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão,

com antecedência mínima de 48 horas da liberação para imprensa, o

resultado de indicadores estruturais pela mencionada fundação

produzidos.

Provará o alegado por todos os meios em direito admitidos.

Dá-se a causa o valor de R$ 1000,00.

São Paulo, 09 de março de 2005

Márcio Schusterschitz da Silva Araújo

Procurador da República