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Defesa dos pobres

STF destaca importância da Defensoria Pública em julgamento

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(RTJ 157/773, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)

A mera instauração do processo de fiscalização normativa abstrata não impede o exercício, pelo órgão estatal competente, da prerrogativa de praticar os atos que se inserem na esfera de suas atribuições institucionais: o de criar leis e o de revogá-las.

O ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade não tem, pois, o condão de suspender a tramitação de procedimentos legislativos ou de reforma constitucional que objetivem a revogação de leis ou atos normativos cuja validade jurídica esteja sob exame da corte, em sede de controle concentrado.

A suspensão cautelar da eficácia do ato normativo impugnado em ação direta - não obstante restaure, provisoriamente, a aplicabilidade da legislação anterior por ele revogada - não inibe o Poder Público de editar novo ato estatal, observados os parâmetros instituídos pelo sistema de direito positivo.

(RTJ 146/461-462, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)

Cabe ressaltar, por relevante, que essa orientação vem de ser reafirmada em recente julgamento proferido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal:


Não custa relembrar, neste ponto, que essa posição – style="mso-bidi-font-weight: normal">que tem o autorizado respaldo doutrinário do eminente Ministro GILMAR MENDES, style="mso-bidi-font-weight: normal">em obra escrita em co-autoria com o Professor IVES GANDRA DA SILVA MARTINS (“style="mso-bidi-font-weight: normal">Controle Concentrado de Constitucionalidade”, p. 526/529, style="mso-bidi-font-weight: normal">itens ns. 7.5.5 e 7.5.6, e p. 533/534, style="mso-bidi-font-weight: normal">item n. 7.5.6.2, 2ª ed., 2005, Saraiva) – style="mso-bidi-font-weight: normal">reflete-se, hoje, style="mso-bidi-font-weight: normal">na norma inscrita no parágrafo único do art. 28 da Lei nº 9.868/99, style="mso-bidi-font-weight: normal">cuja constitucionalidade foi reconhecida por esta Suprema Corte no julgamento da Rcl 1.880-AgR/SP, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA.

INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei estadual. (...). Liminar concedida pelo STF. Edição de lei posterior, de outro Estado, com idêntico conteúdo normativo. Ofensa à autoridade da decisão do STF. Não caracterização. Função legislativa que não é alcançada pela eficácia ‘erga omnes’, nem pelo efeito vinculante da decisão cautelar na ação direta. Reclamação indeferida liminarmente. Agravo regimental improvido. Inteligência do art. 102, § 2º, da CF, e do art. 28, § único, da Lei federal nº 9.868/99. A eficácia geral e o efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal, só atingem os demais órgãos do Poder Judiciário e todos os do Poder Executivo, não alcançando o legislador, que pode editar nova lei com idêntico conteúdo normativo, sem ofender a autoridade daquela decisão.

(Rcl 2.617-AgR/MG, Rel. Min. CEZAR PELUSO - grifei)

Não custa relembrar, neste ponto, que essa posição – style="mso-bidi-font-weight: normal">que tem o autorizado respaldo doutrinário do eminente Ministro GILMAR MENDES, style="mso-bidi-font-weight: normal">em obra escrita em co-autoria com o Professor IVES GANDRA DA SILVA MARTINS (“style="mso-bidi-font-weight: normal">Controle Concentrado de Constitucionalidade”, p. 526/529, style="mso-bidi-font-weight: normal">itens ns. 7.5.5 e 7.5.6, e p. 533/534, style="mso-bidi-font-weight: normal">item n. 7.5.6.2, 2ª ed., 2005, Saraiva) – style="mso-bidi-font-weight: normal">reflete-se, hoje, style="mso-bidi-font-weight: normal">na norma inscrita no parágrafo único do art. 28 da Lei nº 9.868/99, style="mso-bidi-font-weight: normal">cuja constitucionalidade foi reconhecida por esta Suprema Corte no julgamento da Rcl 1.880-AgR/SP, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA.



É por essa razão que o Supremo Tribunal Federal, em sucessivas decisões, tem advertido, com apoio nessa orientação e, também, com suporte no preceito legal ora referido, que o efeito vinculante somente se estende ao Poder Executivo e aos demais órgãos do Poder Judiciário:

EFICÁCIA VINCULANTE E FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE - LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO ART. 28 DA LEI Nº 9.868/99.

- As decisões consubstanciadoras de declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive aquelas que importem em interpretação conforme à Constituição e em declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, quando proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de fiscalização normativa abstrata, revestem-se de eficácia contra todos (‘erga omnes’) e possuem efeito vinculante em relação a todos os magistrados e Tribunais, bem assim em face da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal, impondo-se, em conseqüência, à necessária observância por tais órgãos estatais, que deverão adequar-se, por isso mesmo, em seus pronunciamentos, ao que a Suprema Corte, em manifestação subordinante, houver decidido, seja no âmbito da ação direta de inconstitucionalidade, seja no da ação declaratória de constitucionalidade, a propósito da validade ou da invalidade jurídico- -constitucional de determinada lei ou ato normativo. Precedente.

(RTJ 187/150-152, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)

Por tais razões, Senhor Presidente, entendo que o Estado da Paraíba, ao revogar legislação que estava sendo questionada em sede de controle normativo abstrato (ADI 2.829/PB), vindo a dispor, de modo diverso, sobre matéria que nela se achava disciplinada, não usurpou, ao contrário do que sustenta a autora, a competência do Supremo Tribunal Federal, eis que – como precedentemente enfatizado – a eficácia vinculante inerente ao julgamento cautelar e/ou final do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade não se estende ao Poder Legislativo.

Passo, desse modo, a examinar a alegação do Senhor Governador do Estado da Paraíba de que a presente controvérsia constitucional revelar-se-ia insuscetível de apreciação nesta sede de fiscalização abstrata, porque – segundo afirma o Chefe do Poder Executivo local – a ANADEP, ao estabelecer cotejo entre a Lei Complementar estadual nº 48/2003 e a Lei Complementar nacional nº 80/94 (Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública), objetivando, com tal confronto normativo, demonstrar ocorrência de transgressão ao que dispõe ao art. 134, § 1º, da Constituição, estaria, na realidade, sustentando uma hipótese de ofensa meramente reflexa ou indireta ao texto da Lei Fundamental, o que se mostraria incabível em sede de ação direta.

Examino essa questão apenas agora, porque intimamente vinculada ao próprio fundo da controvérsia em julgamento. É que se discute, na espécie, se os Estados-membros da Federação – distanciando-se do modelo que a União definiu em sede de normas gerais destinadas a estruturar, de maneira homogênea, a organização da Defensoria Pública no âmbito de tais unidades federadas – podem, ou não, dispor de modo diverso daquele estabelecido em legislação nacional (Lei Orgânica da Defensoria Pública – Lei Complementar nº 80/94, no caso) emanada da União Federal no exercício de atribuição normativa que lhe foi expressamente outorgada pela própria Constituição da República (art. 134, § 1º).

Ou, em outras palavras, cabe indagar se o Estado-membro dispõe de competência para, sem transgredir a Constituição da República, legislar em oposição às normas gerais que a União Federal, com apoio em expressa delegação constitucional, tenha editado a propósito de matéria submetida ao regime de competência legislativa concorrente, tal como sucede com a Defensoria Pública (CF, art. 24, XIII, c/c o art. 134, § 1º).

É evidente que não assiste, ao Estado-membro, a possibilidade constitucional de contrariar, no domínio de legislação concorrente, as diretrizes gerais que a União Federal estabelecer em sede de legislação nacional de princípios, pois, tratando-se de temas objeto da competência concorrente a que alude a Carta Política, dentre os quais a própria Defensoria Pública (CF, art. 24, XIII), há uma precisa delimitação jurídica que bem discrimina o âmbito material de intervenção normativa de cada uma dessas pessoas políticas, reservando-se, à União Federal, a competência para legislar sobre normas gerais (CF, art. 24, § 1º), e atribuindo-se, ao Estado-membro, o exercício de “competência suplementar” (CF, art. 24, § 2º, “in fine”).

É relevante assinalar, neste ponto, que, nas hipóteses de competência concorrente (CF, art. 24), nas quais se estabelece verdadeira situação de condomínio legislativo entre a União Federal e os Estados-membros (RAUL MACHADO HORTA, “Estudos de Direito Constitucional”, p. 366, item n. 2, 1995, Del Rey), daí resultando clara repartição vertical de competências normativas, torna-se imperioso distinguir, em tal matéria, a existência de 2 (duas) ordens de legislação: de um lado, a legislação nacional de princípios ou de normas gerais, cuja formulação incumbe à União Federal (CF, art. 24, § 1º), e, de outro, as leis estaduais de aplicação e execução das diretrizes fixadas pela União Federal (CF, art. 24, § 2º).

Isso significa, portanto, que a União Federal, ultrapassando o domínio normativo das regras gerais, não pode, sob pena de transgredir domínio constitucionalmente reservado ao Estado-membro, editar legislação que desça a pormenores, que minudencie condições específicas ou que se ocupe de detalhamentos que descaracterizem o coeficiente de maior generalidade e abstração que se requer das normas gerais referidas no texto da Constituição, pois estas, mais do que as fórmulas simplesmente genéricas contidas nas leis em sentido material, hão de veicular princípios, diretrizes e bases essenciais à regulação de determinada matéria especificada no art. 24 da Carta Política.

Desse modo, e se é certo, de um lado, como adverte PONTES DE MIRANDA (“Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda nº 01, de 1969”, tomo II/169-170, item n. 3, 2ª ed., 1970, RT), que, nas hipóteses referidas no já mencionado art. 24 da Constituição, a União Federal não dispõe, quanto a elas, de poderes ilimitados que lhe permitam transpor o âmbito das normas gerais, para, assim, invadir a esfera de competência normativa dos Estados- -membros, não é menos exato, de outro, que o Estado-membro, em existindo normas gerais veiculadas em leis nacionais (como a Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública, consubstanciada na Lei Complementar nº 80/94), não pode ultrapassar os limites da competência meramente suplementar, pois, se tal ocorrer, o diploma legislativo estadual incidirá, diretamente, no vício da inconstitucionalidade.

Extremamente precisa, sob tal aspecto, a observação de PONTES DE MIRANDA (“Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda nº 01, de 1969”, tomo II/170, item n. 3, 2ª ed., 1970, RT), em magistério no qual acentua que “A legislação estadual que se não limita à função supletiva ou complementar é inconstitucional (...)” (grifei).

Cabe assinalar, no entanto, neste ponto, que, inexistindo legislação nacional sobre normas gerais, os Estados-membros poderão exercera competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades” (CF, art. 24, § 3º), tal como esta Suprema Corte já teve o ensejo de reconhecer e proclamar (RTJ 166/406-407, Rel. Min. CELSO DE MELLO).

Com essa cláusula, inscrita no art. 24, § 3º, da Constituição, o legislador constituinte, pondo termo a dissenso doutrinário que então lavrava, perfilhou orientação exposta no magistério de MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO (“Comentários à Constituição Brasileira”, vol. 1/98-98, 2ª ed., Saraiva), PONTES DE MIRANDA (“Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda nº 1, de 1969”, tomo II/168-176, 2ª ed., 1970, RT) e MICHEL TEMER (“Elementos de Direito Constitucional”, p. 55, 1982, RT), que, dentre outros autores, já salientavam, no regime constitucional anterior, a possibilidade de o Estado-membro desempenhar, em plenitude, as suas atribuições normativas em relação às matérias postas pela Carta Política sob o regime da competência legislativa concorrente.

Tal situação, porém, não se registra na espécie ora em exame, eis que a União Federal, no estrito desempenho de sua competência para editar a legislação fundamental ou de princípios sobre a organização e a estruturação da Defensoria Pública no plano estadual, prescreveu normas gerais disciplinadoras de tal matéria.

O Estado da Paraíba, não obstante a existência das referidas normas gerais (LC nº 80/94, arts. 99 e 104), veio a dispor de modo inteiramente contrário ao estabelecido na legislação fundamental, editada, validamente, pela União Federal, com apoio no § 1º do art. 134, c/c o art. 24, XIII, ambos da Constituição da República, assim interferindo – considerada a inocorrência da hipótese a que alude o art. 24, § 3º, da Carta Política – em domínio que lhe é constitucionalmente vedado.

Outro não tem sido o entendimento do Supremo Tribunal Federal a propósito dessa matéria, daí resultando julgamentos plenários, que, revendo anterior orientação (RTJ 184/113-114, v.g.), fixaram diretriz consubstanciada em acórdãos assim ementados:

1. A Constituição do Brasil contemplou a técnica da competência legislativa concorrente entre a União, os Estados-membros e o Distrito Federal, cabendo à União estabelecer normas gerais e aos Estados-membros especificá-las.

2. É inconstitucional lei estadual que amplia definição estabelecida por texto federal, em matéria de competência concorrente.

3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente.

(ADI 1.245/RS, Rel. Min. EROS GRAU - grifei)

(...) 5. Repartição das Competências legislativas. CF arts. 22 e 24. Competência concorrente dos Estados- -membros. Produção e consumo (CF, art. 24, V); proteção de meio ambiente (CF, art. 24, VI); e proteção e defesa da saúde (CF, art. 24, XII).

...................................................

O espaço de possibilidade de regramento pela legislação estadual, em casos de competência concorrente, abre-se: (1) toda vez que não haja legislação federal, quando então, mesmo sobre princípios gerais, poderá a legislação estadual dispor; e (2) quando, existente legislação federal que fixe os princípios gerais, caiba complementação ou suplementação para o preenchimento de lacunas, para aquilo que não corresponda à generalidade; ou ainda, para a definição de peculiaridades regionais. Precedentes.

6. Da legislação estadual, por seu caráter suplementar, se espera que preencha vazios ou lacunas deixados pela legislação federal, não que venha a dispor em diametral objeção a esta. (...).

(RTJ 180/160-161, Rel. Min. ELLEN GRACIE - grifei)

- A Constituição Federal, ao instituir um sistema de condomínio legislativo nas matérias taxativamente indicadas no seu art. 24 (...), deferiu ao Estado- -membro, eminexistindo lei federal sobre normas gerais’, a possibilidade de exercer a competência legislativa plena, desde que ‘para atender a suas peculiaridades’ (art. 24, § 3º). A questão da lacuna normativa preenchível.

Uma vez reconhecida a competência legislativa concorrente entre a União, os Estados-membros e o Distrito Federal em temas afetos às pessoas portadoras de deficiência, e enquanto não sobrevier a legislação de caráter nacional, é de admitir a existência de um espaço aberto à livre atuação normativa do Estado- -membro, do que decorre a legitimidade do exercício, por essa unidade federada, da faculdade jurídica que lhe outorga o art. 24, § 3º, da Carta Política. (...).

(RTJ 166/406-407, Rel. Min. CELSO DE MELLO)

Cumpre registrar, por relevante, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em recentíssimo julgamento (ADI 3.098/SP, Rel. Min. CARLOS VELLOSO) – no qual se discutia a invasão, por determinado Estado-membro, da esfera de competência da União Federal para legislar sobre normas gerais (diretrizes e bases da educação nacional) -, não só conheceu da ação direta como, também, julgou-a procedente, para declarar a inconstitucionalidade da legislação estadual, reafirmando, desse modo, a orientação jurisprudencial que venho de referir.

Impende acentuar, neste ponto, como já ressaltado, que, em tema de Defensoria Pública, a Constituição outorgou, à União Federal, atribuição para fixar normas gerais pertinentes à organização, no plano local, dessa instituição (CF, art. 134, § 1º, c/c o art. 24, XIII), reservando, aos Estados-membros, o exercício da competência suplementar, respeitadas, no entanto, as diretrizes básicas estabelecidas na legislação fundamental ou de princípios, consubstanciada, instrumentalmente, na Lei Complementar nº 80/94, que fixa as bases essenciais, de aplicação nacional, definidoras dos requisitos mínimos de investidura nos cargos de Defensor Público-Geral do Estado, de seu substituto e do Corregedor-Geral da Defensoria Pública dos Estados-membros, fazendo-o mediante regras que possuem o seguinte conteúdo:

Art. 99. A Defensoria Pública do Estado tem por chefe o Defensor Público-Geral, nomeado pelo Governador do Estado, dentre integrantes da carreira maiores de trinta e cinco anos, na forma disciplinada pela legislação estadual.

§ 1º O Defensor Público-Geral será substituído em suas faltas, licenças, férias e impedimentos pelo Subdefensor Público-Geral, nomeado pelo Governador do Estado, dentre os integrantes da carreira, na forma da legislação estadual.

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Art. 104. A Corregedoria-Geral é exercida pelo Corregedor-Geral, indicado dentre os integrantes da classe mais elevada da carreira em lista sêxtupla formada pelo Conselho Superior, e nomeado pelo Governador do Estado, para mandato de dois anos.” (grifei)

Ocorre, no entanto, como precedentemente assinalado, que a legislação estadual ora questionada estabeleceu normas frontalmente contrárias aos critérios mínimos legitimamente veiculados, em sede de normas gerais, pela União Federal, por efeito de expressa outorga fundada no § 1º do art. 134 da Constituição da República, culminando, assim, o diploma legislativo local, por ofender, diretamente, o próprio texto da Carta Política.

Torna-se oportuno relembrar, neste ponto, ante a extrema pertinência de suas observações, o magistério doutrinário de TERCIO SAMPAIO FERRAZ JUNIOR (“Normas Gerais e Competência Concorrente”, “in” Revista Trimestral de Direito Público, nº 7/1994, p. 19, item n. 12, Malheiros):

A competência suplementar não se confunde com o exercício da competência plena ‘para atender a suas peculiaridades’ conforme consta do § 2º, que é competência para editar normas gerais eventualmente concorrentes. Se assim fosse, o § 3º seria inútil ou o § 3º tornaria inútil o § 2º. (...) Isto nos leva a concluir que a competência suplementar não é para a edição de legislação concorrente, mas para a edição de legislação decorrente, que é uma legislação de regulamentação, portanto, de normas gerais que regulam situações já configuradas na legislação federal e às quais não se aplica o disposto no § 4º (ineficácia por superveniência de legislação federal), posto que, com elas, não concorrem (se concorrem, podem ser declaradas inconstitucionais). É, pois, competência que se exerce à luz de normas gerais da União e não à falta delas.” (grifei)

Entendo, por isso mesmo, Senhor Presidente, que a Lei Complementar paraibana nº 48, de 24 de abril de 2003, ao introduzir alterações nos arts. 10 e 16 da Lei Complementar estadual nº 39/2002 e ao revogar os arts. 27, IV, e 95 de tal diploma legislativo (que dispõe sobre a organização da Defensoria Pública naquele Estado-membro), para, desse modo, permitir a livre nomeação, por ato do Senhor Governador do Estado, do Defensor Público-Geral, do Defensor Público-Geral Adjunto, bem assim do Corregedor Geral da Defensoria Pública do Estado da Paraíba, podendo, por efeito dessas modificações, escolher pessoas estranhas à carreira, veio a incidir em evidente transgressão às normas gerais inscritas nos arts. 99 e 104 da Lei Complementar nº 80/94 que a União Federal editou com fundamento no § 1º do art. 134 da Constituição, na redação que lhe deu a EC 45/2004.

As referidas normas gerais – que estabelecem padrões mínimos e homogêneos a serem observados por todos os Estados-membros da Federação – definem requisitos destinados a valorizar a carreira de Defensor Público e a fortalecer a autonomia institucional (funcional e administrativa) da Defensoria Pública estadual, vindo a condicionar, por isso mesmo, como natural decorrência de tais prescrições constitucionais (CF, art. 134, § 1º e § 2º), o processo de investidura nos altos cargos de Defensor Público-Geral, de seu substituto e de Corregedor Geral da Defensoria Pública local.

Resulta claro, portanto, que não pode, a unidade federada (Estado-membro), mediante legislação autônoma, agindoultra vires”, transgredir, como no caso, a legislação fundamental ou de princípios que a União Federal fez editar no desempenho legítimo de sua competência constitucional, e de cujo exercício deriva o poder de fixar, validamente, normas gerais destinadas a estabelecer padrões homogêneos de organização das Defensorias Públicas estaduais (CF, art. 24, XIII).

É importante referir, neste ponto, o claro magistério do saudoso SÍLVIO ROBERTO MELLO MORAES (“Princípios Institucionais da Defensoria Pública”, p. 162/163 e 168, 1995, RT), cujos comentários, a propósito das normas gerais inscritas nos arts. 99 e 104 da Lei Complementar nº 80/94, bem ressaltam os aspectos que venho de mencionar:

A LC deixou a cargo das legislações estaduais o estabelecimento dos critérios para escolha, investidura e destituição dos Defensores Públicos-Gerais dos Estados-membros. Apenas exige que a escolha recaia sobre integrante da carreira, com mais de trinta e cinco anos. Caberá às Constituições e Leis Orgânicas estaduais disciplinar a forma de escolha. (...).

...................................................

As Leis estaduais poderão estabelecer que o Defensor Público-Geral pertença à última classe ou categoria da carreira, ou pelo menos à categoria intermediária. (...).

De qualquer forma, o mais importante é que não poderá existir, em nenhum Estado do Brasil, Defensoria Pública chefiada por um Defensor Público-Geral que não integre a carreira, o que só reforça a independência institucional.

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No que tange ao Subdefensor Público-Geral, a LC deixou também para a legislação estadual estabelecer a sua forma de escolha. No entanto, a escolha deverá recair, obrigatoriamente, sobre integrante da carreira.

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O Corredor-Geral será nomeado pelo Governador do Estado, dentre integrantes da carreira (...).” (grifei)

Idêntica percepção do tema é revelada por GUILHERME PEÑA DE MORAES (“Instituições da Defensoria Pública”, p. 205, item n. 3, p. 216, item n. 3.2.1, e p. 224, item n. 3.4.1, 1999, Malheiros):

Em nível estadual, por força do art. 99, ‘caput’, da Lei Nacional da Defensoria Púb1ica, os critérios de escolha, investidura e destituição dos Defensores Públicos-Gerais dos Estados obedecerão ao que for disciplinado pelas respectivas legislações estaduais, quer dizer, Constituições e Leis Orgânicas dos Estados, assegurada a escolha dentre os integrantes da carreira maiores de 35 anos e a nomeação pelo Governador do Estado.

...................................................

Em nível estadual, em razão do art. 100, § 1º, ‘in fine’, do regramento em análise, os critérios de escolha, investidura e destituição dos Subdefensores Públicos-Gerais dos Estados sujeitar-se-ão ao que for previsto pelas respectivas legislações estaduais, através das Constituições ou Leis Orgânicas dos Estados, asseguradas a escolha dentre os integrantes da carreira e a nomeação pelo Governador do Estado.

...................................................

Em nível estadual, a teor do art. 104 da Lei Orgânica Nacional, o Corregedor-Geral da Defensoria Pública a do Estado é indicado dentre os integrantes da categoria mais elevada da carreira (...).” (grifei)

Cabe ressaltar que esse entendimento também encontrou integral apoio nos pronunciamentos dos eminentes Advogado-Geral da União e Procurador-Geral da República.

O eminente Advogado-Geral da União, ao manifestar-se nestes autos pela procedência da pretensão deduzida pela ANADEP, assim fundamentou, no ponto, a sua posição quanto à inconstitucionalidade do diploma legislativo ora impugnado (fls. 274/278):

A Lei Complementar n° 80, de 1994, instituiu um verdadeiro ‘Estatuto da Defensoria Pública’, concretizando e dando efetividade ao parágrafo único do artigo 134 da Carta Constitucional, norma de princípio institutivo, nas palavras de José Afonso da Silva.

Verificando a importância das funções dos membros da instituição a ser criada por imposição constitucional, e visando à defesa de direitos dos cidadãos necessitados, inclusive com atribuição de propor ações judiciais contra as pessoas jurídicas de direito público de todas as unidades federativas - § 2° do artigo 4° da LC n° 80, de 1994 -, outorgou o legislador complementar prerrogativas às defensorias públicas em forma de princípios, justamente para evitar quaisquer ingerências políticas. Este é o espírito geral da lei.

Nessa linha de raciocínio, ao retirar o pressuposto de ser membro da carreira para a nomeação dos cargos diretivos da Defensoria Pública do Estado pelo Governador, as alterações feitas pela norma atacada acabaram destoando da simetria aos artigos 6°, 7° e 12, e inovando quanto aos 99 e 104, todos da Lei Complementar nacional, ferindo, assim, os princípios da unidade institucional, da indivisibilidade e da independência funcional (art. 3º da Lei Complementar federal), razoavelmente necessários para assegurar ‘a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados’, eis que a nomeação passou a ter conotação estritamente política.

Como conseqüência, constata-se que a lei impugnada padece de inconstitucionalidade por vício formal, uma vez que dispõe sobre matéria constitucionalmente reservada à lei complementar federal (normas gerais), na forma do parágrafo único do artigo 134 da Carta Maior.

...................................................

Da mesma forma, a lei contém, ainda, vício substancial, em razão da inobservância ao princípio da simetria anunciado art. 25 do texto constitucional.

...................................................

(...) verifica-se que a Lei Complementar n° 48, de 24 de abril de 2003, do Estado da Paraíba usurpou a competência legislativa reservada a lei complementar federal, e legislou extrapolando os limites materiais de sua competência, inobservando o princípio da simetria, destoando, assim, do art. 25 e do parágrafo único do art. 134, ambos da Constituição Federal.

São essas, Exmo. Senhor Relator, as considerações que o Advogado-Geral da União tem a fazer em razão do art. 103, § 3°, da Constituição Federal, e tendo em vista a orientação fixada por esse Tribunal (...).” (grifei)

Essa mesma visão do tema também resulta do douto parecer proferido pelo eminente Procurador-Geral da República (fls. 292/293):

A Lei Complementar n° 48, de 2003, do Estado da Paraíba, alterou a Lei Complementar n° 39/2002, que dispõe sobre a organização da Defensoria Pública daquele Estado-membro, e, sem relevar os princípios e critérios gerais estabelecidos pela Lei Complementar federal n° 80/94, retirou a necessidade: a) de o Defensor Público Geral ser nomeado dentre integrantes da carreira maiores de 35 anos; b) de o Defensor Público Geral Adjunto ser nomeado dentre integrantes da carreira; c) do Corregedor da Defensoria Pública ser nomeado dentre os integrantes da classe mais elevada da carreira, em lista sêxtupla formada pelo Conselho Superior, para mandato de dois anos.

Portanto, a Lei Complementar Estadual n° 48, de 2003, do Estado da Paraíba, padece de inconstitucionalidade, pois inova em matéria constitucionalmente reservada à lei complementar federal, de acordo com o art. 134, parágrafo único, da Constituição Federal.

Percebe-se que, neste caso, a técnica de decisão da interpretação conforme à Constituição seria o método mais eficaz de preservar a integridade do texto do dispositivo normativo, adequando-o, pela via interpretativa, ao ditames constitucionais. É dizer, os dispositivos normativos impugnados poderiam ser preservados se lhes fosse atribuído o sentido normativo em consonância com a Constituição. No caso, os textos dos arts. 10 e 16, inseridos pela Lei Complementar Estadual n° 48, de 2003, seriam lidos no sentido de que o Defensor Público Geral, o Defensor Público Geral Adjunto e o Corregedor da Defensoria Pública do Estado da Paraíba devem ser nomeados dentre integrantes da carreira, e na forma preconizada pela LC n° 80/94.

Ocorre que a declaração de nulidade total da Lei Complementar Estadual n° 48/2003 não deixará qualquer vácuo normativo, não afetando o sistema que regula a organização da Defensoria Pública no Estado da Paraíba, pois restarão repristinadas as normas por ela revogadas (art. 27, inciso IV e art. 95 e demais disposições em contrário), pertencentes à Lei Complementar n° 39, de 2002, que disciplinavam, de forma correta e de acordo com as regras gerais fixadas pela LC n° 80/94, a nomeação, dentre integrantes da carreira, do Defensor Público Geral, do Defensor Público Geral Adjunto e do Corregedor da Defensoria Pública do Estado.

Assim, a declaração de nulidade de toda a Lei n° 48, de 2003, do Estado da Paraíba, não trará qualquer prejuízo de ordem legal, pois subsistirá, pelo efeito repristinatório da decisão de inconstitucionalidade, um sistema normativo idôneo para regular a organização da Defensoria Pública no Estado da Paraíba.” (grifei)

Cumpre analisar, ainda, Senhor Presidente, um outro ponto: o Senhor Governador do Estado, em recente manifestação nestes autos (fls. 359/365), afirma que o Defensor Público-Geral do Estado – por ser Secretário de Estado (fls. 360) – pode ser nomeado dentre pessoas estranhas à carreira de Defensor Público, sob pena de se retirar, ao Chefe do Poder Executivo, a prerrogativa da livre escolha de seu auxiliar.

Entendo não assistir razão ao Senhor Governador do Estado.

É que a atribuição, ao órgão administrativo superior da Defensoria Pública local, de “nível equivalente ao de Secretário de Estado” (Constituição da Paraíba, art. 142), de um lado, e a outorga, ao Defensor Público-Geral, de “todas as prerrogativas de Secretário de Estado” (Lei Complementar estadual nº 39/2002, art. 11), de outro, nada mais traduzem senão o reconhecimento de que o Defensor Público-Geral do Estado da Paraíba não é Secretário de Estado, pois, se o fosse, não teria sentido conferir-lhe, como o faz o direito local, as prerrogativas inerentes ao cargo de Secretário de Estado.

Na realidade, o ordenamento positivo do Estado da Paraíba, ao deferir prerrogativas, vantagens, direitos e tratamento de Secretário de Estado ao Defensor Público-Geral do Estado, não atribuiu, a este, a efetiva condição jurídico-administrativa de Secretário de Estado, eis que, se o Defensor Público-Geral do Estado fosse Secretário de Estado, não se justificaria a extensão, a ele, das prerrogativas de Secretário de Estado.

Quem é meramente equiparado a Secretário de Estado, Senhor Presidente, Secretário de Estado não é.

A Constituição do Estado da Paraíba (art. 142) e a Lei Orgânica da Defensoria Pública estadual (LC nº 39/2002, art. 11), precisamente por reconhecerem que o Defensor Público-Geral do Estado não é Secretário de Estado, estenderam-lhe regime jurídico equivalente ao que se aplica àquele alto agente político, incumbido, constitucionalmente, de auxiliar o Governador do Estado no desempenho de seu mandato como Chefe do Poder Executivo local.

Essa extensão normativa de prerrogativas próprias de Secretário de Estado, beneficiando quem não ostenta essa condição formal, tem repercussão eminentemente protocolar, não se projetando, contudo, na dimensão estritamente constitucional.

É que o estatuto jurídico concernente ao cargo de Secretário de Estado compõe-se de regras e de normas que só se aplicam àqueles que sejam formalmente qualificados como tais.

O Estado da Paraíba, ao assim dispor, fez clara distinção entre o agente público que é Secretário de Estado e o servidor estatal que, à semelhança do Defensor Público-Geral do Estado, meramente titulariza situação de tratamento protocolar e remuneratório equiparável àquela ostentada por quem efetivamente é Secretário de Estado.

Cabe assinalar, neste ponto, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao defrontar-se com essa questão, surgida com a equiparação legal de altos agentes públicos federais a Ministro de Estado, dispensando-lhes as mesmas prerrogativas, tratamento e direitos a este último conferidos, reconheceu que só se justificava essa equivalência de tratamento pelo fato de tais agentes não ostentarem a condição jurídico-administrativa de Ministro de Estado (RTJ 169/885, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE):

Para efeito de definição da competência penal originária do Supremo Tribunal Federal, não se consideram Ministros de Estado os titulares de cargos de natureza especial da estrutura orgânica da Presidência da República, malgrado lhes confira a lei prerrogativas, garantias, vantagens e direitos equivalentes aos dos titulares dos Ministérios: é o caso do Secretário Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da República. Precedentes.

(Inq 2.044-QO/SC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE - grifei)

Não sendo, portanto, o Defensor Público-Geral, Secretário de Estado, não há que se falar, como alega o Chefe do Poder Executivo local, em cerceamento de seu poder de livre escolha dos ocupantes do cargo de Secretário de Estado (fls. 360/362).

Essa alegação, na realidade, persegue um único objetivo, qual seja o de tentar, o Governador do Estado, subtrair-se, indevidamente, a uma restrição que foi definida, de modo legítimo, em norma geral editada pela União Federal com apoio na cláusula inscrita no § 1º do art. 134 da Constituição, na redação que lhe deu a EC 45/2004.

A qualificação do Defensor Público-Geral como Secretário de Estado não tem o condão de excluir o Estado da Paraíba da necessária observância das diretrizes, que, fixadas em sede de normas gerais definidas na legislação de princípios (ou de bases) emanada da União Federal, representam expressão de um poder que foi expressamente delegado, a esta pessoa política, pela própria Constituição da República, em seu art. 134, § 1º.

Se assim não se entender, estar-se-á admitindo a gravíssima possibilidade de o Estado-membro fraudar a vontade do constituinte, pois bastaria a tal unidade federada atribuir, ao Defensor Público-Geral, a condição de Secretário de Estado, para incluí-lo dentre os agentes públicos sujeitos à livre escolha e exoneração pelo Chefe do Poder Executivo local, que passaria, então, a dispor de ampla competência para investir, no cargo de Defensor Público-Geral, pessoa estranha à carreira, como sustenta (e pretende) o Governador da Paraíba.

Nem se diga, finalmente, Senhor Presidente, que, com a declaração de inconstitucionalidade do diploma normativo ora questionado, instaurar-se-ia, no Estado da Paraíba, uma situação devacuum legis”.

O eminente Procurador-Geral da República, ao apreciar esse aspecto da questão, corretamente expendeu as seguintes observações (fls. 293):

Ocorre que a declaração de nulidade total da Lei Complementar Estadual nº 48/2003 não deixará qualquer vácuo normativo, não afetando o sistema que regula a organização da Defensoria Pública no Estado da Paraíba, pois restarão repristinadas as normas por ela revogadas (art. 27, inciso IV e art. 95 e demais disposições em contrário), pertencentes à Lei Complementar nº 39, de 2002, que disciplinavam, de forma correta e de acordo com as regras gerais fixadas pela LC nº 80/94, a nomeação, dentre integrantes da carreira, do Defensor Público Geral, do Defensor Público Geral Adjunto e do Corregedor da Defensoria Pública do Estado.

Assim, a declaração de nulidade de toda a Lei nº 48, de 2003, do Estado da Paraíba, não trará qualquer prejuízo de ordem legal, pois subsistirá, pelo efeito repristinatório da decisão de inconstitucionalidade, um sistema normativo idôneo para regular a organização da Defensoria Pública no Estado da Paraíba.” (grifei)

Como se sabe, com a declaração de inconstitucionalidade ora mencionada, restaurar-se-á a eficácia da legislação anterior, que, não obstante derrogada pelo diploma legislativo em questão, ajustava-se, com integral fidelidade, segundo entendo, à LC nº 80/94 (arts. 99, 103 e 104) editada pela União Federal com fundamento no art. 134, § 1º, c/c o art. 24, XIII, da Constituição da República, e que legitima o estabelecimento, por esta pessoa política, de normas gerais pertinentes à organização, nos Estados-membros, da Defensoria Pública local.

Com efeito, a declaração de inconstitucionalidade “in abstracto”, de um lado, e a suspensão cautelar do ato reputado inconstitucional, de outro, importam - considerada a eficácia repristinatória que lhes é inerente - em restauração das normas estatais revogadas pelo diploma objeto do processo de controle normativo abstrato.

Esse entendimento, hoje expressamente consagrado em nosso sistema de direito positivo (Lei nº 9.868/99, art. 11, § 2º) - além de refletir-se no magistério da doutrina (ALEXANDRE DE MORAES, “Jurisdição Constitucional e Tribunais Constitucionais”, p. 272, item n. 6.2.1, 2000, Atlas; CLÈMERSON MERLIN CLÈVE, “A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro”, p. 249, 2ª ed., 2000, RT; CELSO RIBEIRO BASTOS e IVES GANDRA MARTINS, “Comentários à Constituição do Brasil”, vol. 4, tomo III/87, 1997, Saraiva; ZENO VELOSO, “Controle Jurisdicional de Constitucionalidade”, p. 213/214, item n. 212, 1999, Cejup) -, também encontra apoio na própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, desde o regime constitucional anterior (RTJ 101/499-503, Rel. Min. MOREIRA ALVES - RTJ 120/64, Rel. Min. FRANCISCO REZEK), vem reconhecendo a existência de efeito repristinatório nas decisões desta Corte Suprema, que, em sede de fiscalização normativa abstrata, declaram a inconstitucionalidade (como na espécie) ou deferem medida cautelar de suspensão de eficácia dos atos estatais questionados em ação direta (RTJ 146/461-462, Rel. Min. CELSO DE MELLO).

O sentido e o alcance do efeito repristinatório foram claramente definidos, em texto preciso, por CLÈMERSON MERLIN CLÈVE (“A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro”, p. 249/250, 2ª ed., 2000, RT), cuja autorizada lição assim expôs o tema pertinente à restauração de eficácia do ato declarado inconstitucional, em sede de controle abstrato, ou objeto de suspensão cautelar de aplicabilidade deferida em igual sede processual:

Porque o ato inconstitucional, no Brasil, é nulo (e não, simplesmente, anulável), a decisão judicial que assim o declara produz efeitos repristinatórios. Sendo nulo, do ato inconstitucional não decorre eficácia derrogatória das leis anteriores. A decisão judicial que decreta (rectius, que declara) a inconstitucionalidade atinge todos ospossíveis efeitos que uma lei constitucional é capaz de gerar’, inclusive a cláusula expressa ou implícita de revogação. Sendo nula a lei declarada inconstitucional, diz o Ministro Moreira Alves, ‘permanece vigente a legislação anterior a ela e que teria sido revogada não houvesse a nulidade’. (grifei)

Sendo assim, tendo em consideração as razões expostas e acolhendo, ainda, os pareceres dos eminentes Advogado-Geral da União e Procurador-Geral da República, julgo procedente a presente ação direta e, em conseqüência, declaro a inconstitucionalidade da Lei Complementar estadual nº 48, de 24 de abril de 2003, editada pelo Estado da Paraíba.

É o meu voto.

 é correspondente da revista Consultor Jurídico em Brasília.

Revista Consultor Jurídico, 5 de dezembro de 2005, 12h18

Comentários de leitores

5 comentários

O STF criou a reserva de mercado para a Defenso...

analucia (Bacharel - Família)

O STF criou a reserva de mercado para a Defensoria. AFinal, e as ONGs e faculdades de Direito e municípios que também atendem aos carentes, náo sáo importantes ?? E o direito de escolher náo existe ?? A Constituiçao FEderal náo exige que o Defensor GEral seja da carreira, mas o STF ...

Engraçado, como a Instituição passa a ser mais ...

siqueira (Outros)

Engraçado, como a Instituição passa a ser mais importante do que o próprio representado, o pobre. Mas o que prevalece é o corporativismo, afinal pobre tem muito pouca coisa para se pedir judicialmente. Logo, defender que o sistema judicial irá resolver a pobreza é uma grande enganação.

O eminente Ministro do STF Celso de Mello mais ...

Rodrigo Teixeira (Delegado de Polícia Federal)

O eminente Ministro do STF Celso de Mello mais uma vez, ao proferir o seu voto, nos dá uma lição de direito. Parabéns ao conjur por disponibilizar matérias de relevante conteúdos

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