Gilmar Mendes lança livro sobre controle de constitucionalidade

O controle de constitucionalidade é o que há de mais sofisticado no debate jurídico nacional, não só por tratar da admissibilidade de leis perante a Constituição Federal, mas, em especial, por ser este o momento histórico em que o Supremo Tribunal Federal mais influi na vida nacional.

Esse é o contexto do lançamento da obra “Moreira Alves e o Controle de Constitucionalidade no Brasil”, de autoria do ministro do STF, Gilmar Ferreira Mendes, que expõe seus estudos e os desenvolve com foco nos votos do ministro (hoje aposentado) do STF José Carlos Moreira Alves. O livro se divide em duas partes: em sua primeira consolida os parâmetros sobre o tema. Trata da jurisprudência do Supremo, em tópicos como a cautelar em ADIn, a eficácia das decisões nas ações de controle de constitucionalidade, o controle da omissão constitucional, o controle de constitucionalidade das leis estaduais e municipais, entre outros assuntos.

Na segunda parte, estão as principais decisões do STF sobre o controle de constitucionalidade que contaram com a participação do ministro Moreira Alves, todas organizada por tópicos. O livro da Editora Saraiva (http://www.saraiva.com.br) tem 960 páginas e custa R$ 160.

Pela sua trajetória, Gilmar Mendes se posiciona confortavelmente para discutir o assunto. Como procurador da República, consultor jurídico do Ministério da Justiça, subchefe da Casa Civil para Assuntos Jurídicos, advogado-geral da União, nos últimos governos, ele participou da concepção e implementação de algumas das principais ferramentas que hoje explica em seu livro.

Desde os preparativos da Constituinte que gerou a Carta atual, passando pelas sucessivas Emendas Constitucionais, até a produção das respectivas normas regulamentadoras, o ministro foi o escultor de grande parte das normas cujos fundamentos ele faz desfilar na obra.

Nesse rol encontram-se as Ações Diretas de Inconstitucionalidade, as Ações Declaratórias de Constitucionalidade e a definição dos limites da Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF). A ADPF foi criada na Constituição de 1988 e regulamentado pela Lei 9.882 em 1999, mas foi suspensa quando a sua constitucionalidade foi questionada pela OAB. A matéria ainda encontra-se em discussão.

Os ministros estão decidindo o poder de fogo da ADPF, que – como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) e a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) – é dotada de efeito vinculante, o que implica a padronização, em todo o País, do entendimento adotado no STF. Entre as diferenças dos instrumentos está a possibilidade de a ADPF poder ser usada contra leis anteriores à Constituição de 1988, leis municipais e normas estaduais. É nesse quadrante, aliás, que se encaixa a ação: ela só pode ser usada quando nenhuma outra for cabível.

A matéria é complexa e comporta divergências de muitos matizes. A Argüição foi concebida para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público. Alguns ministros consideram a ADPF um instrumento de economia processual e de uniformização da orientação jurisprudencial. Um só julgamento substituiria milhares, dado o caráter de controle concentrado da ação. Desse ponto de vista, o processo seria racionalizado. Do outro lado, há quem receie que, com a possibilidade de uso indiscriminado e abrangente da ação, o STF acabe sendo alvo de avalanches de ações desse tipo. Na análise do ministro Sepúlveda Pertence, “o excesso de jurisdição significa ausência de jurisdição” e o Supremo ficaria tão assoberbado que não faria mais nada além de julgar ADPFs.

O principal entusiasta da ação é o ministro Gilmar Mendes – provavelmente o principal estudioso do assunto. Em um detalhado voto, já acompanhado pela ministra Ellen Gracie e pelo ministro Nelson Jobim, Gilmar Mendes define a ADPF como a solução definitiva e abrangente para controvérsias que geram milhares de recursos individuais e, por serem exatamente iguais, só servem para entupir ainda mais a Justiça. Ele quer construir uma doutrina que favoreça de maneira ampla o uso da Argüição de forma a completar o sistema de controle de constitucionalidade, uma vez que as questões ainda não apreciadas no âmbito do controle abstrato de constitucionalidade (Adin e ADC) possam ser objeto de exame com a “nova” ação.

Para o presidente do Comitê de Legislação da Amcham, Roberto Pasqualin, com a Argüição, o STF poderá se pronunciar sobre quase tudo, o que tornaria o Recurso Extraordinário bem menos necessário. Essa concentração viria “em benefício da segurança jurídica como um todo e do desafogamento dos tribunais inferiores e do próprio STF”, afirma. Contudo, alerta, seria conveniente “calibrar” o efeito vinculante dessas decisões, quanto à sua extensão a todo tipo de questão ou se só às questões fundamentais, por exemplo. “Outro aspecto”, recomenda Pasqualin, seria uma espécie de “mecanismo periódico e obrigatório de revisão, pelo próprio Supremo, dessas decisões fundamentais e vinculantes”. Ou seja, uma forma de contemplar as mudanças de interpretação na esfera do próprio STF e do meio jurídico para que as decisões no âmbito das ADPFs, Adins e ADCs não acabem se tornando uma camisa-de-força para o direito.

Para a advogada Priscila Onha Cruz, do escritório Albino Advogados Associados, a ADPF supre com vantagens as brechas existentes nas dobras das Adins e ADCs. Em relação ao juízo de admissibilidade, por exemplo, ela diz que “o STF vem admitindo o controle de constitucionalidade muito mais material que formal”, enfatizando que faz falta “um instrumento jurídico adequado para discussão da constitucionalidade de ato normativo que não trate de matéria geral ou abstrata”.

No julgamento de agravo regimental na ADPF 17-3, impetrada pelo governo do Amapá, em junho do ano passado, o ministro Celso de Mello entendeu – e foi acompanhado pela unanimidade do plenário – que esse tipo de ação depende, sempre, da inexistência de qualquer outro meio processual que possa, de modo eficaz, afastar a situação de dano ou risco. Ou seja: se houver outro meio processual para sanar a lesividade, não cabe a ADPF. No caso concreto, Celso de Mello indicou caber Ação Popular para o mesmo objetivo. E negou provimento ao agravo, com base em três precedentes.

Os ministros reinterpretaram os casos e situações em que se aplica efeito vinculante — não só em Ações Declaratórias de Constitucionalidade (ADC), mas também em Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) e em suas liminares. Para isso, praticaram aqui o que nos Estados Unidos é conhecido como “ativismo judicial”. Foi por esse processo informal de alteração constitucional, assinala o ministro Celso de Mello, que construiu-se toda a base da defesa dos direitos civis nos EUA.