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Duplo tributo

Arrecadação de pedágios não é destinada à melhoria de rodovias

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O pedágio continua tendo natureza tributária. Fracassou-se a tentativa da PEC 41/03 de retirar o fundamento constitucional da taxa, mediante supressão da expressão final do art. 150, V da CF ‘utilização de vias conservadas pelo Poder Público’. Por isso, como veremos mais adiante, nós pagamos duplo tributo pela utilização de estradas: de um lado, a taxa, conhecida como pedágio, e de outro lado, a contribuição de intervenção no domínio econômico.

Na ordem constitucional antecedente o Brasil adotava a política de tributação pelo pedágio indireto. Os que utilizavam veículo automotor terrestre pagavam a chamada Taxa Rodoviária Única, cujo produto da arrecadação, que chegava a 7% do PIB, era integralmente aplicado na construção de rodovias, sua manutenção e conservação.

Foi assim que o Brasil, em menos de três décadas, conseguiu implantar 100 mil quilômetros de rodovias, promovendo a integração nacional do ponto de vista físico, um dos objetivos nacionais permanentes. A lógica desse sistema repousa no binômio pagamento-benefício , resultando em transporte cada vez menos oneroso, pela crescente melhoria da malha viária. É o princípio que impulsiona a ação de governos no mundo inteiro.

Com o advento da Constituição de 1988 houve a supressão da chamada Taxa Rodoviária Única, que foi sendo gradativamente substituída pelo regime de pedágio para manutenção e conservação das estradas. Hoje, os serviços de manutenção e conservação são operados por concessionárias, mediante cobrança de pedágios. Isto é, as empresas particulares não constroem estradas como na Europa, mas, somente exploram rodovias construídas com recursos do erário.

Acontece que, com o advento da EC nº 33/01, permitiu-se a instituição da CIDE, Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, relativamente às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados.

Uma das finalidades desse novo tributo é exatamente a de financiar o programa de infra-estrutura de transportes (art. 177, § 4º, c da CF). Logo sobreveio a Lei nº 10.336/01 instituindo essa nova exação tributária.

Dessa forma, temos um regime de duplo financiamento da infra-estrutura de transportes: de um lado, o pedágio direto, cujos recursos vão para o bolso das prósperas concessionárias cada vez mais abusivas, quer no tocante ao preço cobrado, quer no que tange ao encurtamento da distância entre um posto e outro de cobrança; de outro lado, o pedágio indireto, representado pela CIDE, cujos recursos vão para o Tesouro, um mal menor.

Só que nenhum centavo desses recursos da CIDE está sendo aplicado na construção ou manutenção de rodovias, acarretando rápida deterioração daquelas construídas no passado, com imenso sacrifício da sociedade.

O governo impõe limite a esses recursos para geração de superávit primário, em volume exigido pelo FMI, que não abre mão da sua metodologia de cálculo, apesar da tentativa da União de excluir de seu cálculo as despesas de capital.

Falando em português claro, o órgão de representação dos credores internacionais em que se transformou o FMI, não abre mão da manutenção de um mecanismo eficaz para garantir o pagamento de juros da enorme dívida contraída pelo nosso País. Afinal, dívida fantástica e liberdade de ação são conceitos que não se harmonizam. Pode-se dizer que a Constituição, na prática, autorizou a criação de um fundo com os recursos da CIDE, para financiar o serviço da dívida.

Resultado: apesar do duplo pedágio cobrado, o nosso País, como um todo, está muito distante das suas reais necessidades, não só, para transportes de passageiros, como também, e principalmente para escoamento de sua produção, comprometendo seu crescimento econômico.

De fato, não é possível crescer, sem uma malha viária integrada e razoavelmente conservada. Absurda a idéia de deixar por conta dos produtores a construção de estradas para escoamento de seus produtos, como está acontecendo na área de energia, em que os empresários não mais podem contar com as energias elétricas produzidas pelo Estado, em quantidades compatíveis com o desenvolvimento econômico.

Além do mais, o Brasil é recordista mundial, em termos proporcionais, de rodovias pedagiadas. Ganha dos Estados Unidos, da Europa e do Japão. Algo de estranho deve estar acontecendo, pois, a malha viária, ao invés de expandir, vem encolhendo como resultado de interdições decorrentes da absoluta falta de manutenção e conservação.

Com o advento da EC nº 42/03, 25% do produto da arrecadação da CIDE deverá ser destinado aos Estados-membros que, por sua vez, deverão repassar aos seus respectivos Municípios 25% dos recursos recebidos (art. 159, III e § 4º da CF). Trata-se de claro indicador no sentido de descaracterizar a contribuição de intervenção, que passa a assumir feição arrecadatória.

Afinal, se os Estados-membros, praticamente, entregaram à iniciativa privada a tarefa de manter e conservar as estradas, não há razão para formação de fundo específico, para financiar a execução de infra-estrutura de transportes.

Uma coisa é certa. Vinculação de recursos financeiros, sinônimo de fundo (art. 71 da Lei nº4.320/64), resultante do poder impositivo de natureza extra-fiscal, por tradição, sempre foi uma fonte permanente de desvios e abusos.

O último escândalo noticiado pela mídia (jornais do dia 12 de abril de 2004) refere-se ao desvio de 75% dos recursos do Fundef – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério. Considerando que a lei orçamentária sob execução contemplou, para esse Fundo, verba no total de R$28,7 bilhões, calcula-se que cerca de R$21,52 bilhões serão desviados, se persistir as costumeiras ações nefastas praticadas pelos integrantes das 'mafias'.

O Jornal O Estado de São Paulo, do dia 12 de abril, p. A12, traz dados estarrecedores: existem irregularidades em 90% dos 281 Municípios investigados. Os golpes mais comuns consistem em licitações fraudulentas, emprego de notas frias, superfaturamento de preços, falsificação do número de alunos e pagamento por serviços não prestados. Não é por acaso que o Magistério vem sofrendo contínua Desvalorização, ironicamente, a partir do advento do Fundef. É preciso que o governo aja com firmeza, colocando um fim nesse mar de lamas, com punição dos responsáveis.

Por isso, sempre repetimos, a melhor maneira de a sociedade fiscalizar e controlar os gastos públicos continua sendo à da prévia fixação pormenorizada de despesas pela Lei Orçamentária Anual, de conformidade com o plano de ação de cada governo, proibida a criação de fundão (DRU), fundos ou fundinhos.

Em outras palavras, deve-se respeitar o disposto no art. 165, § 9º, II in fine da CF e o art. 36 do ADCT. O primeiro texto exige prévia definição, por lei complementar, de condições para instituição e funcionamento de fundos; e o segundo dispositivo, como que completando o primeiro, determina a extinção de fundos existentes, que não forem ratificados pelo Congresso Nacional, no prazo de dois anos, a contar do advento da Constituição de 1988, com as ressalvas aí especificadas.

Não só, nenhum fundo foi ratificado ou extinto, como também, inúmeros outros fundos vêm sendo criados, periodicamente, ao arrepio de textos constitucionais em vigor. Por isso, de fundo em fundo, o orçamento anual irá parar no fundo do poço, e ninguém mais saberá como, quando e onde o tributo a cargo de cada um está ou estará sendo empregado.

 é professor de Direito Administrativo, Financeiro e Tributário, conselheiro do Instituto dos Advogados de São Paulo, ex-procurador-chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo. Site: www.haradaadvogados.com.br

Revista Consultor Jurídico, 27 de abril de 2004, 16h31

Comentários de leitores

1 comentário

Parabéns pela percuciente análise Prof. Harada....

Dalton Luiz Dallazem ()

Parabéns pela percuciente análise Prof. Harada. Precisamos fazer alguma coisa contra o vampirismo arrecadatório que há muito extrapolou a capacidade contributiva global.

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