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Projeto sobre parcerias público-privadas tem inconsistências

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O Projeto de Lei do governo sobre Parcerias Público-Privadas foi apresentado em outubro. Após alguma indefinição, o governo resolveu colocá-lo em consulta pública e, esta semana, é esperado que seja apresentado ao Congresso Nacional. A idéia é que seja votado ainda este ano para que, em 2004, já possamos dispor de um enquadramento legal para tais parcerias.

Há que se ressaltar, no entanto, que o mero enquadramento legislativo é muito pouco para que o empresariado aposte nesta nova alternativa. Não há definição dos modelos que irão ser adotados por setor, não foram estabelecidas prioridades, em suma, é de extrema relevância o enquadramento legal, mas apenas o primeiro passo.

De uma forma geral, a proposta do governo atende ao objetivo que se propõe, de ser um normativo legal abrangente que institui as Parcerias Público-Privadas no cenário brasileiro. E é o próprio governo que, através do seu artigo 12, reconhece que é necessário seguir adiante até que as Parcerias Público-Privadas possam se tornar uma realidade no Brasil.

Este artigo estabelece que "Ato do Poder Executivo instituirá órgão gestor com a finalidade de definir as atividades, obras ou serviços considerados prioritários para serem executados sob o regime da Parceria Público-Privada, estabelecer os princípios a serem observados no processo licitatório e regrar o assunto no âmbito da Administração Pública".

Estas definições são de fundamental importância pois, na prática, poderão facilitar ou mesmo dificultar que o capital privado se alie ao poder público para o desenvolvimento de projetos. Por exemplo, foi publicado em abril deste ano em Portugal decreto-lei que aprovou as parcerias Público-Privadas no país irmão. A escolha de um modelo de centralização dos projetos no Ministério das Finanças, da criação de Comissões de Acompanhamento para cada projeto, para cada alteração ao projeto, para fiscalização, etc., e de inúmeras aprovações e publicações durante o transcurso do projeto, em boa medida burocratizaram o processo e dificultam parcerias desta natureza em Portugal. Espero que não caiamos no mesmo erro.

Por outro lado, o Projeto de Lei em si padece de diversas inconsistências. Logo no artigo segundo, estabelece como um dos princípios obrigatórios a sustentabilidade econômica da parceria. Em diversos países é utilizado o recurso à iniciativa privada pela sua eficiência ou capacidade, mesmo em projetos que não sejam auto-sustentáveis. Considera-se vantajoso, nestes casos, envolver a iniciativa privada, ainda que seja necessária contribuição econômica do poder público.

Face ao proposto Projeto de Lei, em princípio, tais projetos estariam excluídos da nossa realidade. Por outro lado, interpretando-se tal disposição sob outra ótica, caso se considere que a sustentabilidade econômica do projeto inclui a eventual contribuição do poder público, não se vislumbra, nestes casos, como haveria projeto sem sustentabilidade econômica, pois tal dependeria meramente do quantum o poder público estaria disposto a contribuir. Portanto, não está claro como tal princípio irá funcionar.

Além disso, outro princípio deste mesmo artigo estabelece que a repartição de riscos será efetuada "de acordo com a capacidade de gestão dos contratantes". Tal regra é, sem dúvida, suficientemente genérica para permitir que a repartição seja feita da forma que mais convier às partes. Critica-se, porém, a diminuta precisão deste dispositivo, que corre o risco de tornar-se inócuo.

No seu artigo terceiro, estabelece o Projeto de Lei como "critério" a estipulação de "penalidades a cargo da Administração Pública e do parceiro privado para a hipótese de inadimplemento das obrigações contratuais". Padece tal disposição do mesmo vício apontado no comentário anterior, isto é, esta mera determinação, como "critério", nada assegurará, pecando por falta de precisão e objetividade. Dependendo da forma como forem estipuladas, tais penalidades poderão ser inúteis.

Deveria a lei estabelecer parâmetros genéricos dentro dos quais haveria flexibilidade para adaptar-se os interesses em questão à lei. Em outro aspecto deste mesmo artigo, demonstra-se, por duas vezes, uma grande preocupação quanto à limitação da remuneração dos parceiros privados no projeto. Por um lado, a remuneração seria limitada à amortização a partir do momento em que a obra ou serviço estiver disponível, por outro, a vigência do projeto estaria vinculada à amortização dos investimentos.

Ou seja, impedindo-se uma remuneração atraente para a iniciativa privada ou cerceando-se as possibilidades das partes encontrarem formas atrativas de negócio, será muito difícil para o governo encontrar parceiros interessados em tornar as Parcerias Público-Privadas uma realidade. Por fim, ainda neste artigo, com pouco rigor técnico, estabelece-se também como "critério" a faculdade de "sub-contratação parcial de obras e serviços". No further comments.

Além destes pecadilhos do rigor legislativo, é de notar que o governo não tenha aproveitado a oportunidade para estabelecer, como princípio, que os projetos de cunho social ou de interesse ambiental tenham prioridade face aos projetos das demais áreas. Tampouco se estabeleceu um valor mínimo para um projeto de parceria, isto é, vislumbra-se que a intenção do governo é das Parcerias Público-Privadas terem a maior abrangência possível.

Como comentário final, deve-se referir que este é um processo que se inicia e que somente terá frutos se o governo agir com coerência, equilíbrio e se o capital privado, além de repartir os riscos do negócio, beneficiar dos seus ganhos. Com o passar do tempo e com a experiência adquirida nos projetos já implantados, poder-se-á desenvolver uma expertise que contribuirá para que a iniciativa privada obtenha a confiança necessária para a proliferação dos investimentos. Somente assim poderá esta ferramenta ajudar o nosso país a alcançar 12 bilhões de dólares em investimentos anuais de parceiros privados, nos termos do que prevê o Orçamento Pluri-Anual 2004-2007, recentemente anunciado pelo governo.

 é sócio de Villemor Amaral Advogados

Revista Consultor Jurídico, 6 de novembro de 2003, 15h52

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