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Juntas Comerciais

Os limites de atuação dos órgãos colegiados das Juntas Comerciais

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O Preâmbulo da Constituição Federal de 1988 determina que a nação brasileira deve constituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos(...). Para a consecução desse desígnio do constituinte a Carta Constitucional estabelece, em seu artigo 2º, o clássico modelo de tripartição dos Poderes, cabendo a cada um deles - Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário - atuar de forma independente e harmônica com os demais.

Nessa conformidade, a divisão dos Poderes, conforme bem indica o constitucionalista José Afonso da Silva, aponta para a necessidade de especialização funcional no desempenho das atividades intrínsecas à funcionalidade do Estado. Assim, preleciona o autor que ao Legislativo cabe a edição de normas gerais e impessoais.(1)

Ao Poder Executivo, ainda segundo o autor, caberia a prática de atos de chefia de estado, de governo e de administração, visando, especialmente, a aplicação das leis que compõem o ordenamento jurídico do Estado. Ou, como bem assenta o constitucionalista alemão Konrad Hesse, execução, no sentido da Lei Fundamental é, ademais, a função da administração. Ela é a realização ativa das tarefas estatais em particular, e especialmente, na vinculação a critérios normalizados juridicamente.

Por fim, ao Poder Judiciário, ainda segundo o avalizado entendimento de José Afonso da Silva, cabe o exercício da função jurisdicional, ou seja, a composição de conflitos em cada caso concreto(2) por meio da conversão da norma genérica da lei na norma individualizada da sentença(3).

Ocorre, todavia, que além das funções específicas acima destacadas, os Poderes da União eventualmente desenvolvem, por meio de órgãos específicos, atividades cuja finalidade é diversa daquela que se demonstra sua especialidade. Atividades como a expedição de regulamentos pelos Poderes Executivo e Judiciário ou a instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) pelo Poder Legislativo demonstram-se tarefas que definitivamente ultrapassam os limites estabelecidos pela clássica teoria política da divisão dos Poderes. Modernamente, aliás, conforme acentua a doutrina mais avançada, não se pode imaginar que os Poderes assumam suas funções de maneira estancada. Seguindo esse entendimento, Eduardo Domingos Botallo, ainda na década de 1970, destacava que legislativo, executivo e judiciário não representam, em si, "poderes" mas sim "centros" ou órgãos que exercitam o poder estatal, tendo em vista as funções normais e características que lhes são atribuídas e das quais tomam sua denominação.

Nessa Linha de raciocínio, prossegue o autor, pode-se perfeitamente estabelecer, no plano científico, e mesmo diante da realidade de muitos sistemas de direito positivo, a possibilidade de cada um desses "centros" ou órgãos de exercício do poder estatal, executar as funções classicamente consideradas legislativas, executivas ou jurisdicionais(4).

Dentre essas funções "atípicas" do Poder Executivo estão a expedição de regulamento e a atuação de colegiados, tema do presente estudo.

Dos limites da competência do Poder Executivo para a expedição de Regulamentos.

Inserto no artigo 5º, II(5) da Constituição Federal encontra-se o Princípio da legalidade, segundo o qual ninguém será obrigado a fazer algo que ela - a lei - não prescreva. Esse princípio constitucional encontra eco no artigo 37 da Constituição Federal, que impõe à administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que obedeça aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...).

O conteúdo da expressão virtude de lei, no entanto, é controverso. Quer seja primeiramente porque a própria Constituição Federal prevê que certos temas sejam regulados por meio de atos normativos com força de lei, quer seja porque - não raro - a legislação expedida pelos órgãos competentes necessita de regulamentação que lhe de aplicabilidade, completando assim o processo de positivação do direito.

Nosso interesse no presente estudo centra-se na segunda parte do que foi acima afirmado: tendo em vista a necessidade de os órgãos da administração expedirem regulamentações visando a eficácia e efetividade da lei, a que limite de atuação o Poder Executivo está sujeito na consecução dessa tarefa?

Regulamentos, conforme bem ensina Roque Antônio Carraza, constituem-se em regras jurídicas gerais e abstratas expedidas pelo Chefe do Executivo (ou pelo Ministro, ou pelo Secretário de Estado ou pelo Secretário de município, cada qual na esfera de suas atribuições) por meio de decreto (ou de instrução) para disciplinar a organização ou a atividade do Estado, enquanto poder público(6). O escopo de tais normas, ainda segundo esse professor, seria a fiel execução das normas jurídicas de nível legal(7). Dessa forma, a principal característica do regulamento é tornar a lei exeqüível sem inová-la, ampliar-lhe ou estreitar-lhe limites. Caso isso se dê estaremos diante de norma ilegal ou, até mesmo inconstitucional, podendo ser tais atos, nesses casos, sustados pelo Congresso Nacional, nos termos do artigo 49, V da Constituição Federal.

A interpretação conjunta dos artigos 5º, II, 37 (retro citados) e 5º, XXXV(8) da Constituição Federal não deixa dúvida acerca da possibilidade de se questionar em juízo regulamentos que coloquem em risco direitos dos cidadãos. E quanto ao próprio Poder Executivo? Pode ele, por meio de um de seus órgãos, deixar de aplicar determinada regulamentação por entende-la ilegal ou, mesmo, inconstitucional?

Dos limites para atuação do Plenário da Junta Comercial de São Paulo.

III- . a. Da competência para atuação da Junta Comercial de São Paulo e dos órgãos que à compõem.

- Dispõe a Lei 8.934/94 que:

Art. 6º As Juntas Comerciais subordinam-se administrativamente ao governo da unidade federativa de sua jurisdição e, tecnicamente, ao DNRC, nos termos desta Lei.

Acerca da composição das Juntas Comerciais, a referida lei assim determina:

Art. 9º A estrutura básica das Juntas Comerciais será integrada pelos seguintes órgãos:

I - a Presidência, como órgão diretivo e representativo;

II - O Plenário, como órgão deliberativo superior;

III - as Turmas, como órgãos deliberativos inferiores;

IV - a Secretaria-Geral, como órgão administrativo;

V - a Procuradoria, como órgão de fiscalização e de consulta jurídica.

Às Turmas e ao Plenário das Juntas Comerciais compete, respectivamente, (i) julgar, originariamente, os pedidos relativos à execução dos atos de registro (artigo 21) e (ii) dos processos em grau de recurso.

Constituem-se assim as Turmas e o Plenário colegiados com poder de decisão, vetores de produção de normas individuais, momento derradeiro do processo de positivação do direito que parte dos mais alto nível da hierarquia legal (norma constitucional) até essa norma de caráter individual e específico.

Na medida em que a própria legislação indica que ao Plenário e às Turmas incumbe o dever de "julgar" resta claro que estamos perante Órgãos pertencentes ao Poder Executivo que desempenham a denominada função administrativa judicante. Acerca de tal função exercida pelo Poder Executivo, contrapondo-a ao conceito de função administrativa ativa, preleciona Eduardo Domingos Bottalo, ao citar o pioneiro tributaria brasileiro Rubens Gomes de Souza:

"A administração ativa tem por objeto a atuação concreta da vontade do Estado declarada abstratamente na lei. (...) Não visa fazer justiça nem declarar direitos, senão apenas efetivar coativamente a realização de uma função administrativamente regrada ou discricionária. (...) a administração judicante ao contrário, tem por objeto solucionar, conforme o direito, as controvérsias surgidas com os administrados em conseqüência do funcionamento da administração ativa."(9)

No exercício da função administrativa judicante, conforme se percebe, a administração atua de forma bastante identificada com o Poder Judiciário, ao desempenhar a função jurisdicional. Tais funções, contudo, jamais poderão se confundir na medida em que:

a. - A função judicante é desempenhada pelo órgão executivo do Estado, ou seja, por uma das partes diretamente envolvidas no conflito, enquanto que a função jurisdicional é exercida pelo Poder Judiciário, órgão estranho ao conflito.

b. - O exercício da função judicante não faz coisa julgada. Ou seja, a matéria discutida e decidida perante a administração sempre poderá ser revista pelo Poder Judiciário.

Observada a natureza da atuação das Turmas e do Plenário das Juntas Comerciais defrontamo-nos com o último tema de nosso estudo: os limites a que se devem ater as decisões exaradas por tais órgãos, na medida em que atuam imbuídos da citada função administrativa judicante.

Da atuação dos Órgãos colegiados em estreita observância dos princípios da Legalidade e da Moralidade Pública.

É usual, até em face da tradição de regimes despóticos e ditatoriais que por anos foram impostos à nação brasileira, que os órgãos da administração inseridos na esfera de atuação do Poder Executivo dêem pouca importância à interpretação da lei mediante um exercício hermenêutico sistemático e holístico. A experiência, infelizmente, nos acostumou a ouvir de fontes oficiais que portarias, instruções ou regulamentos seriam normas com força para criar direitos ou vedar atividades de particulares.

A atuação de órgãos administrativos que tem como escopo - conforme explicitamente determinado por lei e anteriormente demonstrado - "julgar" processos e pedidos, não poderá prescindir da interpretação do ordenamento jurídico em sua integralidade. Dessa maneira, segundo compreendemos, é imponderável a atuação dos Plenários e Turmas que compõem as Juntas Comerciais dos diversos estados brasileiros adstrita à simples análise de regulamentos expedidos por Órgãos administrativos de escalão superior.

A administração, genericamente, está sujeita à observância do imperativo da legalidade, nos termos do artigo 37 da Constituição Federal, retro citado. Dessa maneira, parece-nos óbvio que aquele órgão que detém competência "julgar" e decidir na esfera administrativa deverá fazê-lo mediante a observância, não só de regulamentos administrativos, mas, principalmente, da lei. Os regulamentos, instruções e demais atos com força vinculante expedidos pelos Órgãos da administração devem estar, nos termos anteriormente fixados, adequados aos ditames da "lei" - termo tomado aqui em sua acepção técnica.

Segundo entendemos, é dever do órgão administrativo imbuído da função administrativa judicante, nessa conformidade,proceder à análise das questões que lhe são postas mediante a interpretação do ordenamento jurídico em sua integralidade, sob pena de ir de encontro (e não ao encontro)do decantado princípio da legalidade, reiteradas vezes mencionado na Constituição Federal.

O tema, alias, é recorrente em Colegiados administrativos nos quais se discutem questões tributárias. O Tribunal de Impostos e Taxas de São Paulo tem conduta bastante segura acerca do tema, já tendo inúmeras vezes decidido pela inaplicabilidade de lei considerada, pelo Tribunal Paritário, inconstitucional (10).

Notas de rodapé

1- Curso de Direito Constitucional Positivo, 20a. Edição, p. 109-110.

2- op. Cit., p. 550

3- Pedroso, Antônio Carlos de Campos, Normas jurídicas individualizadas - Teoria e aplicação, Editora Saraiva, p. 29.

4- Procedimento Administrativo Tributário, Editora Revista dos Tribunais, 1977, p. 34.

5- Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;

6- O Regulamento no Direito Tributário Brasileiro, Editora Revista dos Tribunais, 1981, p. 11.

7- Op. Cit, p. 09, grifamos.

8- XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.

9- Op. Cit. p. 39.

10- Ex vi: O Egrégio Tribunal de Impostos e Taxas por qualquer de suas Câmaras é competente para deixar de aplicar lei inconstitucional ou decreto ilegal em casos concretos". (processo SF nº 271395).

 é advogado tributarista do escritório Paulo Roberto Murray – Advogados

Revista Consultor Jurídico, 3 de julho de 2003, 12h46

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