 |
www.conjur.com.br
Consultor Jurídico
Usuário
ISSN 1809-2829 -Busca
Menu
- Administrativo Advocacia Ambiental Boas idéias Comercial Comunidade Jurídica Consumidor Criminal Dano Moral Diversos Eleitoral Empresarial Entrevistas Escritórios Família Financeiro Imprensa Internacional Leis Nova Justiça Política Previdência Propriedade Intelectual Tecnologia e Internet Trabalhista Tributário
- Administrativo Advocacia Ambiental Boas idéias Comercial Comunidade Jurídica Consumidor Criminal Dano Moral Diversos Eleitoral Empresarial Entrevistas Escritórios Família Financeiro Imprensa Internacional Leis Nova Justiça Política Previdência Propriedade Intelectual Tecnologia e Internet Trabalhista Tributário
Artigos > Comunidade Jurídica
Segurança pública
Atuação das Forças Armadas tem de ser excepcional
por Luís Roberto Barroso
Introdução
I. Apresentação do problema
1. A Constituição brasileira de 1988, no seu Título V, denominado Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, dedicou um capítulo inteiro ao tema da segurança pública. O capítulo se concentra em um único e longo dispositivo: o artigo 144, com seus múltiplos incisos e nove parágrafos. Da leitura do texto constitucional, se identifica o conjunto de órgãos aos quais o constituinte cometeu a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares[1]. Não há no capítulo da segurança pública qualquer referência às Forças Armadas – o Exército, a Marinha e a Aeronáutica –, que são tratadas em outro capítulo do mesmo título.
2. A despeito do silêncio constitucional, as Forças Armadas têm participado, ao longo dos anos, de diversas ações na área de segurança pública, em diferentes Estados da Federação. O fundamento para atuações dessa natureza tem sido buscado na referência à garantia da lei e da ordem constante do artigo 142 da Constituição, que tem a seguinte dicção: “As Forças Armadas (...) destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem”.
3. A participação das Forças Armadas em ações de segurança pública, nos precedentes verificados até aqui, deu-se sempre por curto espaço de tempo e em hipóteses excepcionais. Recorrentemente, contudo, autoridades e formadores de opinião lançam ao debate público propostas no sentido de que tal utilização se dê de modo mais freqüente, amplo e profundo. O tema, no entanto, tem se situado em uma área de penumbra e de incerteza, sendo poucos os estudos jurídicos a ele dedicados.
II. Plano do presente estudo
4. As anotações que se seguem têm o propósito de enfrentar alguns aspectos relacionados com a matéria, procurando descrever em quais cenários e por quais fundamentos será constitucionalmente legítima a utilização das Forças Armadas em atividades de segurança pública. A seguir são identificadas seis possibilidades de atuação válida, para fins de garantia da lei e da ordem, tendo como premissa a solicitação dos Poderes constitucionais.
5. O primeiro bloco de possibilidades compreende ações voltadas à preservação do equilíbrio federativo ou à defesa da ordem democrática, nas seguintes situações contempladas pela Constituição:
a) Intervenção federal;
b) Estado de defesa;
c) Estado de sítio.
6. O segundo bloco de possibilidades relaciona-se a situações menos drásticas do ponto de vista institucional, mas igualmente relevantes para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, e que incluem hipóteses como as que se seguem:
a) Segurança em eventos oficiais ou públicos, de relevância nacional, particularmente os que contem com a participação de Chefes de Estado ou de Governo estrangeiro;
b) Policiamento ostensivo e de choque, por solicitação de governador de Estado;
c) Realização de diligências determinadas em inquérito policial militar.
7. Antes de analisar, objetivamente, cada uma das hipóteses identificadas acima, dedica-se a Parte I do presente estudo a duas notas teóricas relevantes, acerca (a) da idéia de segurança pública em um Estado democrático e (b) da repartição de competências federativas em matéria de segurança pública. Tais observações são imprescindíveis à vista da centralidade dos direitos fundamentais na ordem constitucional brasileira e à circunstância de que o princípio federativo resguarda a autonomia dos Estados-membros.
8. Como se constatará ao final da exposição, a participação das Forças Armadas em ações de segurança pública tem fundamento constitucional em relação a diversas situações. Sem embargo, à luz de sua precípua destinação constitucional – que é a “defesa da Pátria”, isto é, a preservação da soberania nacional contra agressões externas – e de inúmeras outras considerações institucionais, inclusive as que se relacionam com a tutela dos direitos fundamentais e o respeito à Federação, tal atuação deve ser concebida de maneira moderada e excepcional.
Parte I
A segurança pública no Estado democrático
I. Serviço público e não combate bélico
9. Desde a reabertura democrática, duas grandes concepções de segurança pública têm disputado a primazia no Brasil[2]. A primeira concepção se apóia na idéia de combate. O Estado deve combater os criminosos, deve ocupar as áreas em que o crime predomina. Os criminosos são concebidos como inimigos a serem derrotados e, no limite, aniquilados. Trata-se de concepção de segurança pública militarizada. O antigo inimigo interno – “o comunista” – é substituído pelo “traficante” como objeto da atividade bélica do Estado.
10. Dela decorre, por exemplo, um tipo particular de treinamento da tropa. Para formar o policial, utilizam-se as mesmas técnicas utilizadas para se formar um soldado — técnicas adequadas para a guerra. As estratégias militares de ocupação e combate predominam sobre a investigação e a inteligência policial. Ao invés de investigar e atuar cirurgicamente para obter resultados específicos, as autoridades se engajam em grandes operações de choque e ocupação. A truculência dos aparelhos de Estado é convertida em procedimento normal, nada obstante os inúmeros efeitos colaterais que provoca.
11. Para esse primeiro ponto de vista, a atuação das Forças Armadas em operações de segurança é não só aceitável como desejável. Não há diferenças substantivas entre o policial e o soldado. Ambos têm missões e modos de atuação semelhantes, e são igualmente talhados para o combate aos “soldados do tráfico”. Se o governo estadual não tem meios de “ganhar a guerra”, não há razões para deixar de se contar com o poder militar de que dispõe o País, sob o comando do Governo da União. Nessa retórica do enfrentamento bélico, a participação das Forças Armadas em ações de segurança se converte em condição sine qua non para se alcançar a vitória final sobre o crime.
12. A segunda concepção entende que as políticas de segurança compõem um serviço a ser prestado à comunidade. Ao invés da figura do inimigo, o cidadão passa a ocupar o lugar de destinatário das políticas de segurança. A truculência policial distribuída de maneira indiscriminada nas “áreas ocupadas” é substituída pela atuação cirúrgica precedida de investigação criminal. Os efeitos colaterais das ações de polícia são amplamente considerados tanto no planejamento quanto na execução dessas ações. Como serviço público, procura-se universalizar a segurança de maneira igual, não discriminando os cidadãos, seja de acordo com a etnia ou classe social, seja conforme o local de moradia. Todos são cidadãos que merecem a proteção do Estado[3].
13. Essa segunda concepção é, como regra geral, refratária à utilização das Forças Armadas em ações de segurança pública. Entende que as Forças Armadas não estão preparadas para prestar esse serviço público. Não é para isso que os militares são formados. Pelo contrário, conceber a segurança pública como serviço público a ser prestado aos cidadãos significa enfatizar, na formação dos policiais, não apenas as técnicas de enfrentamento de situações de conflito armado. Significa valorizar também temas como direitos humanos, relações públicas e participação da comunidade. Significa, sobretudo, preparar para a investigação e para a inteligência policial.
14. Nada obstante as duas concepções tenham disputado a adesão pública nos últimos vinte anos, apenas a segunda, que concebe a segurança pública como serviço público, é compatível com o texto constitucional. Apenas ela se harmoniza com o Estado democrático de direito e com a normalidade constitucional, ao tratar todos os cidadãos como dignos de igual respeito e consideração e ao superar a lógica bélica do confronto “amigo-inimigo”.
15. Daí não deriva, contudo, a impossibilidade de o Estado lançar mão da força, inclusive do poder militar, quando isso for necessário, pela circunstância de os meios normais de garantia da segurança se mostrarem insuficientes. É sob esse prisma, da atuação restrita a momentos de necessidade, em que a ordem pública esteja efetivamente em risco, que deve ser concebida a execução pelas Forças Armadas de ações de segurança. No ambiente de normalidade social, a segurança pública deve ser entendida como serviço público prestado, em conjunto com outros serviços, à totalidade dos cidadãos.
II. Autonomia dos estados-membros e repartição de competências federativas na matéria
16. A Federação, como é de conhecimento convencional, é uma forma de distribuir territorialmente o poder político, de modo que passam a coexistir dois (ou mais) níveis de poder no âmbito de um mesmo Estado: o ente central e os entes locais. Independente de haverem se formado por agregação ou por desagregação, todos os Estados federais procuram produzir o melhor equilíbrio possível entre dois elementos: a garantia da unidade nacional e a preservação da diversidade própria das localidades[4].
17. Sob a ótica do elemento diversidade local, as Constituições atribuem um espaço próprio de competências a cada um dos entes federativos, que corresponde aos contornos de sua autonomia. É bem de ver que os entes federativos não são dotados de soberania, mas apenas da autonomia que lhes é demarcada pela Constituição[5]. Não há hierarquia entre os entes, mas todos estão submetidos à Constituição Federal e a seus comandos[6].
18. Sob a ótica da unidade nacional, as Constituições estabelecem regras obrigatórias para todos os entes federativos, bem como um mecanismo excepcional de proteção dessas regras: a intervenção do ente central nos entes locais[7], que será examinada mais adiante. Note-se que a idéia de que os entes federativos poderiam desenvolver suas competências sem contato uns com os outros é ilusória e equivocada. Não fosse por outras razões, bastaria o fato de que, na realidade, os entes federativos “existem” sobre um mesmo território. O ente central não dispõe de um território diverso daquele dos Estados-membros, de modo que o desenvolvimento de suas competências dar-se-á, necessariamente, nesse espaço físico comum[8].
19. Esse quadro de interações entre os entes federativos acentua-se consideravelmente tendo em conta os modelos contemporâneos de federalismo cooperativo – do qual a Constituição de 1988 é um exemplo –, em que as competências dos entes não são estanques, mas se comunicam sob variadas formas. No caso brasileiro, como se sabe, há competências concorrentes ou comuns tanto em matéria legislativa[9], como no que diz respeito à atuação político-administrativa e à prestação de serviços[10]. Nesse contexto, o relacionamento entre os entes é indispensável. O tema do federalismo cooperativo será retomado mais adiante, quando for examinada a possibilidade de União e Estados estabelecerem convênios no campo da segurança pública.
20. As competências federativas em matéria de segurança pública estão fixadas no artigo 144 da Constituição Federal, já referido. Ali estão assinalados os órgãos que deverão desempenhá-las e definidas as respectivas atribuições. Tais órgãos são vinculados à União ou aos Estados-membros, tendo em conta a predominância do interesse tutelado.
21. Aos Estados, em regra, cabe o policiamento ostensivo. A tarefa é cometida à polícia militar. Trata-se de policiamento fardado, cuja função é mostrar a presença policial nas ruas, inibindo a prática de delitos. A atividade é tipicamente preventiva, bem como de repressão imediata dos delitos. A polícia militar é responsável ainda pela atividade de choque, através da qual busca conter distúrbios, preservando a ordem pública. Tais funções da polícia militar estadual estão definidas no parágrafo 5º do artigo 144: “às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública”. A subordinação aos governos estaduais é instituída no parágrafo 6º: “As polícias militares (...) subordinam-se (...) aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”[11].
22. Aos governos estaduais cabe ainda a função de polícia judiciária estadual e de polícia de investigações. Essas funções são exercidas pela polícia civil estadual, como determina o parágrafo 4º do artigo 144: “às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares”. As polícias civis estaduais devem apurar a prática de crimes e realizar as diligências determinadas pelas autoridades judiciais. Sua atuação é predominantemente repressiva. Ao invés da exposição pública da força policial, com o propósito de inibir a prática de delitos, a polícia civil se caracteriza por atuar quando os crimes já foram praticados, investigando-os e cuidando para que sejam levados a julgamento[12].
23. A União também atua na área da segurança. Assim é que, por meio da polícia rodoviária federal e da polícia ferroviária federal, realiza o patrulhamento ostensivo, respectivamente, das rodovias e das ferrovias federais. (artigo 144, parágrafos 2º e 3º). Embora não sejam polícias militares, mas civis, ambas devem atuar uniformizadas, ostentando a presença policial com o propósito de evitar que crimes sejam praticados ou de reprimi-los de maneira imediata[13]. A União desempenha, igualmente, competências de polícia judiciária. Com efeito, além das funções de “polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras”, cabe à Polícia Federal atuação análoga à da Polícia Civil no plano estadual.[14] Suas atribuições principais são apurar delitos em que predomine o interesse nacional e realizar diligências determinadas por autoridade judiciária federal.[15]
24. Tal distribuição de competências ocorre em conformidade com o princípio da predominância do interesse[16]. Compete à União tratar das questões de interesse nacional; aos Estados, cabem as matérias de interesse regional. No que concerne à segurança, tal divisão é observada claramente na Constituição. Assim, por exemplo, a União realiza o policiamento ostensivo de rodovias e ferrovias federais, que cruzam diversos Estados, e apura infrações que geram repercussão interestadual ou internacional; os Estados cuidam do policiamento ostensivo nas cidades e nas rodovias e ferrovias estaduais, e investigam os crimes cuja repercussão tende a se restringir ao âmbito de suas fronteiras.
25. Como se vê, as Forças Armadas não estão expressamente previstas no rol dos órgãos de segurança pública presente do artigo 144 da Constituição Federal. No entanto, sua participação na segurança também possui fundamento constitucional. De fato, de acordo com o já citado artigo 142, as Forças Armadas destinam-se não só à defesa da Pátria, mas também à garantia dos poderes constitucionais e da lei e da ordem. A polêmica sobre a realização, pelas Forças Armadas, de ações de segurança diz respeito, principalmente, ao policiamento ostensivo e ao de choque no âmbito interno aos Estados — atividades atribuídas pela Constituição Federal às polícias militares estaduais. Como se analisará em maior detalhe, isso é possível em algumas situações admitidas pelo ordenamento jurídico brasileiro.
Parte II
Forças Armadas, segurança pública e garantia da Constituição, da lei e da ordem
III. Defesa do Estado, das instituições democráticas e da federação
26. As hipóteses estudadas no presente tópico têm previsão constitucional expressa e disciplina analítica. As ações de segurança pública associadas a tais situações interferem, potencialmente, com o exercício de direitos fundamentais e com a autonomia federativa. Por tais razões, o eventual emprego das Forças Armadas nesses contextos estará sujeito a limites e controles políticos especiais, que incluem restrição de tempo, demarcação de área geográfica e fiscalização parlamentar rígida. É de interesse assinalar que as três medidas excepcionais aqui tratadas constituem limitações circunstanciais ao poder constituinte derivado, impedindo seja emendada a Constituição durante sua vigência[17].
1. Intervenção Federal
27. A regra geral que caracteriza o sistema federativo é a da não-intervenção da União nos Estados[18], corolário da autonomia que é atribuída aos entes que compõem a Federação. De acordo com o artigo 34, “a União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federa, exceto para: (...)l”. A intervenção federal é o instituto que permite a interferência de um nível de poder sobre o outro. Sendo excepcional, apenas será possível nos casos previstos taxativamente na Constituição, havendo responsabilização do agente quando feita fora das hipóteses estritamente previstas[19]. Seus pressupostos de fundo são situações críticas que põem em risco a segurança do Estado, a ordem pública, o equilíbrio federativo, as finanças estaduais e a estabilidade da ordem constitucional[20]-[21].
Revista Consultor Jurídico, 26 de junho de 2008
Sobre o autor
Luís Roberto Barroso: é professor titular de Direito Constitucional da UERJ, doutor e livre-docente pela mesma universidade, e mestre em Direito pela Universidade de Yale.
- Leia também
- Justiça eleitoral suspende obras no Morro da Providência
-
Exército vai permanecer no morro da Providência, no Rio
- União recorre para manter Exército no Morro da Providência
- Decretada prisão de militares acusados por mortes de jovens
- Justiça determina saída de tropas do morro da Providência
- Para OAB, é intolerável o assassinato de jovens por militares
- Decretada prisão temporária de 11 militares no Rio de Janeiro
- Só a Justiça Militar pode julgar crime previsto no Código Militar
- Subir o morro atirando não é política de segurança
- Entrevista: Flávio Bierrenbach, ministro do Superior Tribunal Militar
Total: 1Comentários
thi (Estudante de Direito - - ) 30/06/2008 - 09:13
ótimo texto de uma clareza e conhecimento intrigante. Uma bela interpretação do art. 142 da CF/88 pela possibilidade do uso das forças armadas. Mt bom, parabéns Luís!!!
