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continuação

PL n.º 6.590, de 2002 - Permitido o uso de simuladores de voto eletrônico, com a finalidade de ensinar os eleitores a votar até a véspera da eleição. A CCJC aprovou parecer pela constitucionalidade, juridicidade, técnica legislativa e mérito desta proposição.

PL n.º 7.493, de 2006 - Determina que, nas seções destinadas a eleitores cegos, a urna eletrônica disporá de recurso que permita ao eleitor a conferência auditiva de seu voto em fone de ouvido, com possibilidade de cancelamento e repetição do ato de votar quando verificada a ocorrência de erro pelo eleitor.

PL n.º 2771/1997, PL n.º 335/1999, PL n.º 5.030/2001 e PL n.º 2015/2003 – Dispõem sobre cadastramento e acesso facilitado para deficientes, mulheres grávidas e idosos nos locais de votação. As proposição tratam, em síntese, sobre o relevante tema da acessibilidade dos eleitores.

Após a análise preliminar das proposições acima, e por recomendação de especialistas ouvidos na Subcomissão, realizou-se detida análise do Projeto de Lei nº 5.057, de 2005, de autoria do Deputado Severiano Alves; do Projeto de Lei n.º 970, de 2007, da Deputada Janete Capiberibe e do Projeto de Lei n.º 5.022, de 2005, da Deputada Mariângela Duarte.

Projeto de Lei n.º 5.057, de 2005. 

O PL n.º 5.057, de 2005, objetiva alterar o Código Eleitoral, definindo competências para a regulamentação do voto e de sua fiscalização. 

Conforme o art. 121 da Constituição Federal, a competência e a organização da Justiça Eleitoral devem ser estabelecidas por  meio de Lei Complementar.

O Código Eleitoral, que trata, entre outros temas, de competência e organização da Justiça Eleitoral, foi recepcionado pelo novo regime constitucional (CF/88) como Lei Complementar, tão-somente no que se refere a estas matérias,. Quanto às demais matérias constantes do Código Eleitoral, a recepção se deu como Lei Ordinária. 

Assim, é possível a alteração do Código Eleitoral tanto por via de lei ordinária quanto por lei complementar, a depender do objeto da alteração. Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, é necessário que se faça a alteração mediante a espécie legislativa adequada, in casu, Lei Complementar.

A proposição analisada é Projeto de Lei Ordinária. Ocorre, desse modo, vício de inconstitucionalidade formal, decorrente da  inadequada espécie legislativa.

Vislumbramos, outrossim, na mesma proposição, eiva de inconstitucionalidade material. Referimo-nos ao poder regulamentar que se quer atribuir à Comissão do Congresso Nacional. As Comissões do Congresso Nacional não gozam de poder normativo próprio, e devem se sujeitar às normas do processo legislativo definido na Carta da República. Não identificamos, sequer, a espécie de proposição que seria deliberada por tal Comissão.

No que se refere à competência regulamentar do TSE, não vislumbramos como algo negativo a competência regulamentar atribuída ao Tribunal, mormente quando a competência legislativa plena continua na esfera do Poder Legislativo. Se este Poder estabelece as diretrizes por meio de leis formais, caberá ao órgão executor das eleições cumpri-las,  regulamentando-as sem extrapolá-las.

 Por fim, temos que o PL n.º 5.057 é inconstitucional, formal e materialmente.

Projeto de Lei n.º 5.022, de 2005. 

Este Projeto objetiva alterar a Lei n.º 9.504, de 1997, para disciplinar a disponibilização dos boletins de urna na Internet. 

Não vislumbramos quaisquer vícios de inconstitucionalidade ou injuridicidade à proposição.

Quanto ao mérito, não há óbices à sua aprovação, visto que seu objetivo é aumentar a transparência do processo eleitoral, disciplinando a divulgação dos boletins de urnas na Internet (ou Rede Pública de Dados).

Projeto de Lei n.º 970, de 2007. 

Este Projeto pretende, igualmente, alterar a lei nº 9.504, de 1997, para, dentre outros objetivos, ampliar a fiscalização e auditoria da apuração eletrônica por meio da adoção de programas abertos de computador, e da materialização do voto para uso em auditoria automática da apuração.

Embora este Projeto se encontre na Comissão de Ciência e Tecnologia aguardando parecer do relator, faremos breve análise de seu conteúdo. 

A nosso ver, o Projeto n.º 970, de 2007, apresenta graves problemas de técnica legislativa, tanto na redação dos dispositivos, quanto no emprego de linguagem excessivamente técnica e detalhada.

Entendemos que deve a lei estabelecer diretrizes que representem a vontade do legislador, deixando o detalhamento a cargo das normas infralegais. Não constitui adequada técnica legislativa a especificação minudente da tecnologia que deve ser empregada para o alcance de certa diretriz, tendo em vista que o surgimento de novas tecnologias, mais eficazes e de melhor relação custo benefício, demandaria constantes modificações da lei.

Como exemplo, citamos a materialização dos votos, um dos principais objetivos do Projeto da Deputada Janete Capiberibe. Entendemos que deve uma lei consignar que a sistemática empregada na votação admita recontagem física dos votos eletronicamente registrados. Não deve ser a lei das eleições a estabelecer se a tecnologia empregada para a consecução deste fim será por meio de impressão dos votos, ou mediante o uso de scanners. Ao contrário, cabe ao órgão executor testar as alternativas mais viáveis técnica e financeiramente, mantidas as premissas de segurança, sigilo do voto, transparência, preservação do investimento e a facilidade de uso pelo eleitor. Assim, o detalhamento da tecnologia a ser empregada, deve ficar a cargo do regulamento infralegal a ser editado pelo órgão executor das eleições.

Cumpre ressaltar, no que se refere à materialização do voto, a enfática posição contrária do Tribunal Superior Eleitoral que testou a alternativa em três estados da Federação nas eleições de 2002[3].  Conforme relata o TSE, foram identificados vários problemas naquela oportunidade, os quais resultaram em desaprovação da experiência. Foram eles:

· Significativa demora na votação, em relação às seções onde não havia voto impresso;

· Número expressivo de defeitos nas impressoras por atolamento de papel (a impressora é um componente mecânico mais suscetível a falhas);

· Exigência de envio de material de votação manual para as seções;

· Treinamento de maior complexidade para os mesários, o que contraria a orientação geral de simplificação do processo eleitoral;

· O eleitor ignorou, em grande medida, a conferência do voto impresso. Muitos abandonaram a cabine sem confirmar o voto impresso; 

· Em razão do limite de correção do voto – estabelecido em duas vezes -, muitos eleitores se negaram a votar por cédula, não retornando à seção eleitoral.

Com o fim da experiência de impressão dos votos, foi implementado Registro Digital de Voto (RDV), considerado por técnicos representantes de partidos políticos que compareceram às audiências públicas da Subcomissão, como insuficiente para aferir a confiabilidade do processo, visto que o eleitor continua não podendo visualizar seu voto.

Argumenta, ainda, o TSE que a segurança e a confiabilidade do sistema podem ser aferidas de modo global, por meio da votação paralela. Neste procedimento, os vinte e sete Tribunais Regionais Eleitorais realizam audiência pública na véspera da eleição para o sorteio de urnas que farão parte da votação paralela. Após a audiência pública, as urnas sorteadas são retiradas dos seus locais de origem e levadas para as sedes dos TREs, onde ficarão sob vigilância[4]. 

Na semana que antecede o dia da votação, representantes de Partidos Políticos são convocados pelos TREs para preencherem certa quantidade de cédulas de votação, o que é repetido por alunos de escolas públicas. Estes votos em cédulas são depositados em urnas de lona lacradas. Na votação paralela o conteúdo das cédulas é digitado nas urnas eletrônicas sorteadas, confrontando-se os resultados produzidos pelo boletim das urnas eletrônicas com aquele obtido pela apuração manual. Todo o processo é acompanhado pela imprensa, pelo Ministério Público, e por fiscais dos Partidos.  

Entende o TSE que uma melhor divulgação da auditoria em votação paralela contribuirá para o reconhecimento da segurança e credibilidade do sistema.

Ressaltamos nosso entendimento no sentido de que deve a materialização do voto ser desmistificada. Não se deve visualizar essa questão pela ótica meramente técnica, mas como uma garantia conferida ao cidadão eleitor quanto à credibilidade do sistema eleitoral. Os problemas enfrentados na experiência de 2002 não servem, por si só, como impedimento ao reexame da questão.

O melhor caminho, portanto, é a união das vantagens da votação eletrônica com a possibilidade de o eleitor conferir visualmente o voto consignado ao seu candidato.  Ademais, esse procedimento de materialização do voto torna possíveis auditorias simplificadas das votações. Com a materialização do voto serão dirimidas eventuais dúvidas que ainda pairam sobre as possibilidades de fraudes nas votações eletrônicas. Somos, dessa forma, favoráveis à materialização do voto.

Ainda sobre o Projeto n.º 970, de 2007, consta na proposição a obrigatoriedade de utilização de softwares abertos, cujos códigos-fontes são públicos. Neste ponto, posicionamo-nos favoravelmente à utilização desses tipos de programas, visto que o elemento transparência é prestigiado. A utilização de softwares proprietários, dos quais não se conhece o código-fonte, deprecia a transparência do sistema.

Vale destacar, no entanto, que tais modificações não podem por em risco o trabalho já realizado e o que está em andamento. Deve-se, todavia, exigir do órgão executor das eleições uma justificativa aceitável para a utilização de softwares proprietários, a qual deve estar acompanhada das medidas tomadas para a descontinuação futura de tais programas.

Outros aspectos relevantes do PL n.º 970, de 2007, estão relacionados à necessidade de realização de testes de vulnerabilidade dos sistemas de automação do voto e à disponibilização dos dados (“logs”) gerados pelos programas utilizados na votação e totalização, para verificação pelos partidos.

Os testes de vulnerabilidade, realizados durante as etapas de desenvolvimento dos sistemas, devem ser vistos como uma contribuição à segurança e robustez dos programas, e não como um desafio ou prêmio a quem lograr romper as medidas de segurança. A proposta deve contribuir, portanto, para o aprimoramento dos programas desenvolvidos pelo TSE. A disponibilização dos dados (“logs”) significa, por óbvio, premissa de transparência dos procedimentos. 

Afora o atendimento aos requisitos de transparência, a disponibilização de informações geradas pelos sistemas de votação e totalização podem ser de grande utilidade nas instruções de recursos eleitorais, cujos prazos são, por princípio, breves, contínuos e peremptórios, gerando, por vezes, a preclusão[5] dos atos processuais.

            5. PROPOSTAS DO RELATOR

O processo eleitoral que compreende desde a fase de cadastramento dos eleitores até a divulgação dos resultados da eleição não deve ser visto como uma corrida para estabelecimento de recordes.

São inegáveis os avanços obtidos pelo uso das urnas eletrônicas, principalmente quando se considera a eliminação de diversas modalidades de fraudes empregadas nas eleições tradicionais com voto em papel. Contudo, não se pode perder a vigilância quanto ao aspecto da confiabilidade do processo – no sentido de que a real vontade do eleitor seja refletida nos resultados. 

Nesses termos, citamos duas inovações que contribuirão tanto para a confiabilidade e segurança das eleições quanto para sua universalização. Referimo-nos à utilização de fotografias nos títulos de eleitor e de dados biométricos dos eleitores (por exemplo, impressões digitais) e ao emprego do voto em trânsito para os eleitores que não se encontrem nas localidades previstas para sua votação.

Quanto à utilização de fotos nos títulos de eleitor, é evidente que este procedimento trará mais segurança ao processo. É necessário, no entanto, conceder prazo razoável e recursos orçamentários para que o órgão executor das eleições possa cumprir as determinações legais.

Quanto à utilização de dados biométricos dos eleitores, entendemos como benéfica sua utilização tendo em vista a garantia de que o eleitor que se apresentar para votar seja realmente quem diz ser. Não têm sido raras as notícias de pessoas que votam em lugar de outras ausentes, enfermas e até mortas.

Novamente, não cabe à lei determinar a tecnologia a ser empregada para que se cumpra sua vontade. Ao órgão executor das eleições cabe, igualmente, por meio de espécies normativas infralegais, disciplinar as situações excepcionais nas quais o eleitor esteja impedido de se submeter à conferência de dados biométricos.

No tocante ao voto em trânsito, entendemos que o direito constitucional do eleitor manifestar, de modo secreto, sua vontade não pode sofrer restrições graves em decorrência da tecnologia empregada. Atualmente, milhões de eleitores, a cada certame, apenas justificam o descumprimento do direito-dever de votar. No segundo turno das últimas eleições presidenciais, cerca de vinte e quatro milhões de eleitores se abstiveram, e cerca de nove milhões justificaram a ausência ao pleito, junto à Justiça Eleitoral[6]. Trata-se de significativo colégio eleitoral.

Neste tópico, é compreensível que as limitações tecnológicas tenham obrigado a este caminho, mas já há alternativas que permitem ao eleitor escolher seus candidatos, observada a circunscrição eleitoral. Por exemplo, caso o eleitor se encontre, no dia da eleição, em outro estado da Federação, deverá ser possível votar apenas para Presidente da República. Se o eleitor estiver fora de seu município, mas dentro dos limites de seu Estado, votará para Governador, Senador, e Deputados Federais e Estaduais.

Deverão ser consignados prazo razoável e recursos necessários á implementação do voto em trânsito pelo Tribunal Superior Eleitoral. A disciplina da matéria e a escolha da tecnologia a ser empregada também deverão ficar a cargo do TSE.

Outra importante questão relacionada à credibilidade das eleições é a fiscalização realizada pelos Partidos Políticos. É intrínseco à natureza dos Partidos Políticos a participação em contendas eleitorais, e por conseqüência, presume-se o interesse dessas agremiações pela fiscalização. Pode-se inferir, outrossim, que a falta de interesse na fiscalização, ainda que decorrente da falta de capacitação de seus agentes, signifique a aceitação tácita dos procedimentos executados nas eleições. Não há explicações razoáveis para que um partido político não invista em capacitação técnica em uma área intimamente ligada às disputas eleitorais. Não configura, portanto, escusa aceitável a alta complexidade técnica dos procedimentos envolvidos na votação eletrônica. Cabe aos partidos investir na capacitação de fiscais, ou contratação de técnicos capazes de aferir a confiabilidade do processo eleitoral. Não se pode atribuir falta de transparência ao processo eleitoral quando não se é capaz de promover as devidas fiscalizações.

Em relação à atuação fiscalizatória dos Partidos Políticos - entes autônomos e de natureza privada -, propomos a inserção de dispositivo normativo programático na Lei 9.096, de 1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos), com fim de exortar essas agremiações a investirem em capacitação técnica objetivando exercer uma fiscalização rigorosa das técnicas empregadas pelos órgãos executores das eleições.

Em relação ao sigilo do voto, é despiciendo que a lei determine sua observação. Trata-se, na verdade, de norma de status constitucional, tida como cláusula pétrea. Se os procedimentos da eleição eletrônica violam ou permitem que se viole o sigilo dos votos[7], resta configurado grave descumprimento de cláusula inserta no núcleo imutável da Carta da República, cabendo a quem alega, o ônus da prova. 

Revista Consultor Jurídico, 22 de novembro de 2007

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