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Pista escorregadia
Pedido de vista adia julgamento sobre Lei do Petróleo
O artigo 26 da Lei do Petróleo fere a soberania nacional e o interesse público. O entendimento é do ministro do Supremo Tribunal Federal, Marco Aurélio, para quem o dispositivo é parcialmente inconstitucional pois “a Constituição Federal prevê monopólio da União sobre as jazidas de petróleo, o que é incompatível com a transferência da lavra”.
O ministro foi o único a votar nesta quarta-feira (2/3) -- o debate foi mais uma vez adiado por um pedido de vista. Desta vez, do ministro Eros Grau. Em discussão, está o direito de os concessionários ter propriedade sobre o óleo extraído.
Até agora, somente os ministros Marco Aurélio e Carlos Ayres Britto votaram no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade. Os dois votaram pela inconstitucionalidade de parte da lei.
Marco Aurélio julgou inconstitucionais os incisos I e III do artigo 28, o parágrafo único do artigo 43 e o parágrafo único do artigo 51. O ministro indeferiu apenas o pedido em relação ao artigo 60, caput, da Lei do Petróleo, que confere competência à Agência Nacional do Petróleo para autorizar as atividades de exploração.
O ministro entendeu, no entanto, pela constitucionalidade do artigo 60, caput, da Lei 9.478/97 por entender que o setor petrolífero demanda monitoramento constante.
Segundo ele, a criação da ANP como ente regulador busca evitar práticas abusivas por parte das empresas privadas que poderão explorar petróleo, além de condutas anti-concorrenciais ou concentrações empresariais. "É necessário garantir a qualidade da produção, o abastecimento do mercado interno, a continuação dos serviços e a preservação ambiental", finaliza.
ADI nº 3.273
Leia a íntegra do voto de Marco Aurélio
*Texto sem revisão final
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.273-9 DISTRITO FEDERAL
RELATOR: IN. CARLOS BRITTO
REQUERENTE(S): GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ
ADVOGADO(A/S): PGE-PR - SÉRGIO BOTTO DE LACERDA E OUTRO(A/S)
REQUERIDO(A/S): PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADVOGADO(A/S): ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
REQUERIDO(A/S): CONGRESSO NACIONAL
INTERESSADO(A/S): FEDERAÇÃO ÚNICA DOS PETROLEIROS - FUP
INTERESSADO(A/S): SINDICATO DOS PETROLEIROS DO LITORAL PAULISTA - SINDIPETRO/LP
INTERESSADO(A/S): SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS INDÚSTRIAS DE REFINAÇÃO, DESTILAÇÃO, EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE PETRÓLEO NOS ESTADOS DO PARANÁ E SANTA CATARINA
ADVOGADO(A/S): LUÍS ANTÔNIO CASTAGNA MAIA
INTERESSADO(A/S): INSTITUTO BRASILEIRO DE PETRÓLEO E GÁS - IBP
ADVOGADO(A/S): CARLOS ROBERTO SIQUEIRA CASTRO
VOTO-VISTA
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - O Governador do Estado do Paraná, Roberto Requião de Mello, ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade visando à suspensão liminar da eficácia de artigos - e/ou expressões - da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, a seguir transcritos, vindo a Corte, alfim, a declará-los inconstitucionais.
1) Expressão “conferindo-lhe a propriedade desses bens, após extraídos”, contida no artigo 26, cabeça, e o § 3º do mesmo artigo:
Art. 26. A concessão implica, para o concessionário, a obrigação de explorar, por sua conta e risco e, em caso de êxito, produzir petróleo ou gás natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade desses bens, após extraídos, com os encargos relativos ao pagamento dos tributos incidentes e das participações legais ou contratuais correspondentes.
(...)
§ 3° Decorrido o prazo estipulado no parágrafo anterior sem que haja manifestação da ANP, os planos e projetos considerar-se-ão automaticamente aprovados.
2) Os incisos I e III do Artigo 28:
Art. 28. As concessões extinguir-se-ão:
I - pelo vencimento do prazo contratual;
(...)
III - pelos motivos de rescisão previstos em contrato;
3) O inciso I, segunda parte, e parágrafo único do artigo 37:
Art. 37. O edital da licitação será acompanhado da minuta básica do respectivo contrato e indicará, obrigatoriamente:
I - o bloco objeto da concessão, o prazo estimado para a duração da fase de exploração, os investimentos e programas exploratórios mínimos;
(...)
Parágrafo único. O prazo de duração da fase de exploração, referido no inciso I deste artigo, será estimado pela ANP, em função do nível de informações disponíveis, das características e da localização de cada bloco.
4) O inciso II e parágrafo único do artigo 43:
Art. 43. O contrato de concessão deverá refletir fielmente as condições do edital e da proposta vencedora e terá como cláusulas essenciais:
(...)
II - o prazo de duração da fase de exploração e as condições para sua prorrogação;
(...)
Parágrafo único. As condições contratuais para prorrogação do prazo de exploração, referidas no inciso II deste artigo, serão estabelecidas de modo a assegurar a devolução de um percentual do bloco, a critério da ANP, e o aumento do valor do pagamento pela ocupação da área, conforme disposto no parágrafo único do art. 51.
5) Parágrafo único do artigo 51:
Art. 51. O edital e o contrato disporão sobre o pagamento pela ocupação ou retenção de área, a ser feito anualmente, fixado por quilômetro quadrado ou fração da superfície do bloco, na forma da regulamentação por decreto do Presidente da República.
Parágrafo único. O valor do pagamento pela ocupação ou retenção de área será aumentado em percentual a ser estabelecido pela ANP, sempre que houver prorrogação do prazo de exploração.
6) Artigo 60, cabeça:
Art. 60. Qualquer empresa ou consórcio de empresas que atender ao disposto no art. 5° poderá receber autorização da ANP para exercer a atividade de importação e exportação de petróleo e seus derivados, de gás natural e condensado.
Distribuído o processo ao relator em 9 de agosto do corrente ano - segunda-feira -, a medida acauteladora pleiteada foi deferida parcialmente em 16 seguinte – segunda-feira -, em vista da proximidade da realização da sexta rodada de licitações das áreas de exploração e produção de petróleo e gás natural, marcada para acontecer nos dias 17 e 18 de agosto, e da ausência de Sessão Plenária em tempo hábil. Foi acionado o disposto no artigo 21, inciso V, do Regimento Interno.
A liminar foi cassada no dia imediato ao do deferimento – monocraticamente e sem que tenha sido efetuada a distribuição regular do mandado de segurança impetrado para tal fim - pelo Presidente desta Corte, mediante decisão com o seguinte fecho:
(..) Concedo a liminar para suspender a decisão monocrática lançada na ADI 3273. Despachei neste feito diante da impossibilidade de proceder a sua distribuição em tempo hábil. Notifique-se. Proceda-se a regular distribuição.
Tal decisão, uma vez distribuído o processo do Mandado de Segurança nº 25.024, foi mantida pelo relator, ministro Eros Grau, em ato datado de 18 de agosto.
Em sessão plenária realizada em 16 de setembro de 2004, o processo foi então submetido ao crivo do Colegiado. O ministro Carlos Britto, relator, votou pelo deferimento parcial da liminar requerida. Em passo seguinte, o Tribunal deliberou apreciar desde logo o mérito da ação, considerando o estado do processo, abrindo-se vista ao Procurador-Geral da República.
Em 23 subseqüente, o relator proferiu voto de mérito, julgando parcialmente procedente a ação, por entender que a Constituição fizera a distinção, quanto ao tratamento normativo a ser implementado, entre os recursos minerais em sentido genérico – deles cuidando o artigo 176 – e certos recursos minerais, como o são o petróleo e o gás natural, para tais impondo a disciplina inserta no artigo 177. A propriedade do produto da lavra não fora conferida aos concessionários, da maneira como havia sido prevista quanto aos demais recursos minerais, na cabeça do artigo 176 referido.
O relator concluiu pela impossibilidade de se confundir a relativização do monopólio, surgida com a Emenda Constitucional nº 9, de 1995, com a erradicação do instituto. Votou pela inconstitucionalidade da eficácia da expressão “conferindo-lhe a propriedade desses bens, após extraídos”, contida no artigo 26, cabeça; deu ao mesmo artigo 26, cabeça, interpretação conforme à Constituição, no sentido de que o concessionário referido só poderia ser “brasileiro ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha a sua sede e administração no País”; votou também pela inconstitucionalidade do § 3º do mesmo artigo; dos incisos I e III do artigo 28; do parágrafo único do artigo 37; do parágrafo único do artigo 43, do parágrafo único do artigo 51 bem como do artigo 60, cabeça, todos da Lei nº 9.478/97.
Então, formulei pedido antecipado de vista, fazendo-o ante a singularidade, a importância e a repercussão maior do tema.
De início, cabe indagar: qual a real acepção da palavra “monopólio”? O que os constituintes originários de 1967, de 1969 e de 1988 tiveram em mente, quando transformaram a exploração e a lavra do petróleo - já então sujeitas ao monopólio por meio de disposição legal desde 1953 – em matéria constitucional? Qual o espírito que permeou o debate? Quais os valores e princípios que se queriam ver protegidos? É possível a coexistência do monopólio, ainda que mitigado, com a transferência total da propriedade? Essas são algumas das questões constitucionais que o caso suscita.
O petróleo (1) omente foi descoberto em 1859, na Pensilvânia, o que justifica o fato de não ter havido, no período colonial brasileiro, uma política específica em relação a este recurso como um mineral distinto dos demais.
Durante essa fase, a Coroa optou pelo sistema regalista (cujo termo vem da palavra regalia) ou feudal no que tange à exploração de qualquer minério. Por meio desse regime, a Metrópole detinha a propriedade do subsolo, podendo explorá-lo diretamente ou atribuir tal atividade a terceiros – proprietários, ou não, do solo - mediante o recebimento de uma quantia fixa ou variável, geralmente estipulada em contratos de concessão.
Os contratos eram firmados entre a Coroa portuguesa e o explorador do subsolo, garantindo a este, além do direito de exploração, a propriedade daquilo que encontrasse.
A adoção de tal regime no Brasil foi pura e simplesmente a implementação do modelo acolhido em Portugal – que ainda não ultrapassara totalmente as fronteiras da Idade Média, do período feudal - e na maioria das monarquias européias.
Naquela época, não havia uma separação efetiva entre o público e o privado. As noções de personalidade própria do Estado e de um Direito que se entenda como público são do final do século XIX e início do século XX, a partir das formulações teóricas de GERBER, GIERKE e JELLINEK. O rei era, de fato, o maior proprietário de terras,tendo o domínio de grande parte das riquezas do subsolo.
O sistema, extremamente individualista, conferia ao explorador o direito de propriedade sobre tudo aquilo que fosse encontrado. Ausentes estavam quaisquer concepções acerca do interesse coletivo ou do patrimônio público, de modo que beneficiava sobretudo os detentores de terras e de poder. Esse foi o regime imposto pela Metrópole e seguido pelo Brasil.
À Metrópole interessava, essencialmente, regular a extração dos recursos para receber os tributos sobre os resultados da exploração bem como a contraprestação pecuniária relativa à concessão. A despeito da proclamação da Independência, em 1822, tal regime perdurou na Constituição de 1824. A análise desse fato é da maior importância, porque faz compreender o retrocesso que imporá a declaração de constitucionalidade da Lei nº 9.478/1997, por praticamente resgatar o modelo do sistema regaliano – no qual aquele que explora é também o detentor da propriedade. Com a lei, restaura-se um regime que remonta à Idade Média! Se, naquela época, as noções de soberania remetiam ao Estado - de acordo com as clássicas lições de BODIN e BOSSUET -, atualmente, entende-se que o titular da soberania é o povo, de modo que este é o verdadeiro titular da coisa pública, e não o governante da ocasião.
A situação em que se encontrava a exploração dos recursos naturais foi profundamente marcada pelo descobrimento do petróleo e pela criação, já em 1870, da Standard Oil, companhia que chegou a controlar 90% da capacidade de refino do minério nos Estados Unidos. Permita-se o trocadilho: com a descoberta do petróleo, foi encontrada uma mina de ouro!
Com a Primeira Guerra Mundial, o crescimento do comércio petrolífero logo foi aquecido pela necessidade européia de buscar fontes de energia. O ouro negro foi essencial para desenvolver a estratégia militar dos aliados e fez surgir o mercado automobilístico norte-americano.
A influência do modelo liberal estadunidense transbordou as próprias fronteiras e foi exportado para o Brasil: a Constituição Federal de 1891 consagrou o sistema de acessão lá adotado, por meio do qual o proprietário da superfície passava também a ser o proprietário do subsolo. É bem verdade que tal sistema, no Brasil, foi mitigado. A Carta da República de 1891 previu, no § 17 do artigo 72, que “as minas pertencem ao proprietário do solo, salvo as limitações que forem estabelecidas em lei a bem da exploração deste ramo de indústria”.
Alguns poucos privilegiados detiveram a propriedade única e exclusiva dos minérios encontrados em subsolo, pelo simples fato de contarem com a sorte de possuir a propriedade da superfície.
Na verdade, naquela época, não se poderia imaginar algo diverso. Em tempos de liberalismo, praticamente não se conceberia transferir ao Estado (2), como entidade destinada à satisfação do interesse público, a propriedade dos minérios extraídos, em virtude da apologia ao indivíduo. E mesmo no sistema regalista, quando pertenceu ora à Metrópole, ora ao recém-criado Estado brasileiro a propriedade do subsolo, esse fato em momento algum foi percebido como uma forma de preservar os interesses nacionais, os interesses do povo - uma vez que a propriedade foi logo transferida do Estado ao explorador, pelo regime de concessão -, mas uma maneira de se angariar tributos para Portugal ou para a incipiente monarquia que nos foi deixada por herança.
As primeiras limitações ao regime acessionista da Carta de 1891 surgiram em 1915, mas somente em 1921 a exploração foi regulamentada, quando se instituiu o “manifesto do descoberto”, por meio do qual o proprietário do solo detinha a preferência para explorar o subsolo. Se não a aproveitasse, teria direito a 3% do lucro líquido da exploração. Se, além disso, ainda recusasse a lavra na propriedade, o Governo deveria desapropriar a área e, então, submetê-la à exploração direta ou por terceiros.
A Constituição Federal de 1934 alterou essa política, no que foi seguida pela Carta de 1937. Adotou-se o sistema das autorizações/concessões para exploração dos recursos minerais. É de destacar a criação, em 1934, do Departamento Nacional de Pesquisa Mineral – DNPM como uma das iniciativas pioneiras do Governo para regulamentar a exploração dos minérios.
Até então, o petróleo não era tratado de maneira distinta dos demais recursos minerais, o que somente aconteceu com a criação do Conselho Nacional de Petróleo, por meio do Decreto-Lei nº 395, de 29 de abril de 1938.
A partir daí, o petróleo passou a ser referido como um minério singular e estratégico para o País. O Departamento Nacional de Pesquisa Mineral poderia regulamentar a exploração dos demais recursos minerais, mas a política relativa ao petróleo passou a ser decidida de modo diferenciado pelo Conselho Nacional de Petróleo. Ou seja, no Brasil, data de 1938 a efetiva separação de tratamento dada ao petróleo, distinguindo-o dos demais tipos de minério. Essa questão é de suma importância, frente a alguns argumentos defendidos nos memoriais distribuídos. Sustenta-se que o atual artigo 176 da Constituição Federal versa “genericamente” sobre todos os minérios, inclusive o petróleo, relegando-se à inocuidade o artigo 177.
A separação que repousa nos artigos 176 e 177 da atual Carta remonta à década de 30, quando toda a política concernente ao petróleo passou a ser disciplinada por órgãos, entidades, leis e normas distintas das que regulavam os demais minérios.
Com a assunção de Vargas ao poder, a política energética pátria alcançou grandes avanços. Nacionalista, Vargas fez inserir na Constituição de 1937 a regra de que a exploração das minas só poderia ser autorizada a brasileiros, ou a empresas em que todos os acionistas fossem brasileiros. Por meio do Decreto-Lei nº 3.236, de 7 de maio de 1941, Vargas fez surgir o Código do Petróleo, que implicou o “domínio imprescritível” da União sobre as jazidas de petróleo e de gases naturais. Iniciou-se a campanha a repercutir que o petróleo pertence não a quem explora, mas ao povo brasileiro. “O petróleo é nosso!”
Com a saída de Vargas do poder, a Carta Federal de 1946 manteve o regime de autorização/concessão para o aproveitamento dos recursos minerais. A companhia contratante recebia uma área e nela executava os trabalhos de pesquisa, exploração, desenvolvimento e produção de forma unilateral, cabendo ao Estado tão-somente receber royalties e bônus resultantes da produção, que geralmente não chegavam a 20% da renda líquida obtida.
Vários problemas decorreram da adoção desse sistema. A decisão sobre a quantidade de petróleo a ser explorada escapava do poder concedente e ficava quase que inteiramente nas mãos do concessionário, que aumentava o volume da produção a depender dos seus interesses comerciais, em função do preço do barril no mercado internacional.
Nos idos de 1950, a campanha “O petróleo é nosso” alcançou êxito. Havendo Getúlio encaminhado ao Congresso projeto de lei criando a Petrobrás, os udenistas Gabriel Passos, Bilac Pinto e Hamilton Nogueira apresentaram emendas, visando à instituição do monopólio do Estado. Era o que faltava ao projeto inicial e que, se inserido, atrairia resistências, não contaria com o apoio da acirrada oposição. Mais uma vez, Getúlio atuou a partir de visão realista, deixando a bandeira à oposição (3).
O advento da Lei nº 2.004, de 3 de outubro de 1953, foi um grande divisor de águas na política energética brasileira. Surgiu o monopólio do petróleo, significando, em outros termos, que somente a União poderia realizar as seguintes atividades: pesquisa e lavra das jazidas de petróleo existentes no território nacional; a refinação do petróleo, tanto o nacional, como o estrangeiro; o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados do petróleo que fossem produzidos no País e ainda o transporte, por meio de condutos, de petróleo bruto e seus derivados bem como de gases raros de qualquer origem.
O monopólio pertencia à União, mas a execução deste ficou a cargo da sociedade de economia mista Petróleo Brasileiro S/A - PETROBRÁS. O Conselho Nacional do Petróleo – CNP - passou a estar vinculado diretamente à Presidência da República, buscando-se exercer uma melhor e mais eficiente orientação e fiscalização do cumprimento do monopólio e das políticas públicas do setor, tudo de maneira a alcançar a auto-suficiência.
A opção política de constituir um regime monopolista em relação ao petróleo e acabar com o perverso sistema das concessões resultou, basicamente, da conjunção de dois fatores: as Primeira e Segunda Guerras Mundiais e o recrudescimento do nacionalismo na América Latina.
Com a ocorrência das duas grandes guerras, constatou-se que o petróleo era um bem altamente estratégico e que a capacidade de produção estava intrinsecamente ligada com a aptidão de crescimento e de expansão econômica de um País. Traduzindo: ter petróleo é ter não somente energia, mas uma fonte de energia altamente qualificada, revelando soberania e independência externa. Bem resume este pensamento trecho do parecer de Barbosa Lima Sobrinho, relator do que então era o projeto da futura Lei nº 2.004/53:
Por ser uma das principais fontes de energia, o petróleo constitui uma das riquezas básicas do País, um dos fatores de que dependem essencialmente o seu desenvolvimento e o seu progresso. Deve, portanto, ficar sob o controle do Estado, não apenas no seu aspecto patrimonial e de exploração. Constituindo patrimônio nacional, as jazidas petrolíferas devem ser exploradas com o objetivo exclusivo de assegurar o abastecimento de combustíveis líquidos, de beneficiar com essa exploração toda a coletividade, e não com o fim de proporcionar lucros a grupos econômicos ou ao capital privado, que têm amplos setores de aplicação. Esse postulado exclui, necessariamente, o regime de concessões a empresas privadas e impõe à União o dever de assumir a exploração da indústria petrolífera. (grifos não originais)
Fatores externos também influenciaram essa guinada em prol da preservação do patrimônio público. No âmbito da América Latina, primou-se por uma postura mais nacionalista, que nessa esfera significou a necessidade de uma maior intervenção do Estado, a fim de garantir a prevalência do interesse coletivo.
Paulatinamente, também na esfera internacional, o modelo das concessões passou a ser colocado de lado e, em substituição, surgiram os acordos de participação na produção, conhecidos como production sharing, além dos regimes denominados joint-venture e contratos de risco.
Pelo modelo do production sharing, a empresa petroleira executa as atividades de exploração, avaliação, desenvolvimento e produção por sua conta e risco, mas com diferenças fundamentais em relação ao regime das concessões: os ativos pertencem ao País no qual existem as jazidas e o Governo entrega uma parte do petróleo para as empresas, a título de ressarcimento dos investimentos realizados e de lucro, parcela previamente estipulada. O restante fica para o Estado.
No sistema da joint-venture ocorre uma associação entre duas empresas, uma estrangeira e outra, geralmente, estatal, visando à divisão proporcional dos gastos com investimentos e da produção alcançada. Os investimentos e a participação no petróleo obtido se fazem segundo proporções estabelecidas no contrato.
O caso do México é bastante ilustrativo: inicialmente, os minerais encontrados no subsolo pertenciam ao Estado. Com a assunção do ditador Porfírio Diaz, adotou-se o sistema acessionista, em que os recursos minerais não mais pertenciam ao Estado, mas sim ao proprietário do solo.
Tal abertura deu margem a um enorme afluxo de investimentos norte-americanos, fazendo com que a produção de petróleo mexicana chegasse a ocupar a segunda posição no cenário mundial. Nos Estados Unidos, houve a opção política de explorar alhures, deixando-se sempre reservado parte do que houvesse em território norte-americano para necessidades futuras, considerado o incremento do consumo a cada ano. As reservas são conhecidas do Governo estadunidense, mas não exploradas, constituindo-se no que se convencionou chamar “Reservas de Petróleo Estratégicas”, que continuam a existir até hoje, como se pode aferir do pronunciamento de Spencer Adams, Secretário de Energia daquele País, em 22 de janeiro de 2002: "O Presidente George W. Bush se compromete a garantir que nossas reservas de emergência estarão de prontidão, e aumentá-las hoje significa a proteção para uma eventual quebra de fornecimento amanhã”.
A entrega do petróleo mexicano ao capital estrangeiro deu ensejo à Revolução Mexicana de 1910, cujos líderes se posicionaram contra a dependência e vinculação ao capital internacional. Em 1917, o Governo revolucionário restabeleceu a propriedade do Estado sobre os recursos do subsolo, nacionalizando as companhias de petróleo mexicanas. Atualmente, a PEMEX, petroleira estatal que, por determinação da Lei Maior do País, é a única produtora de petróleo e gás, produz 3,6 milhões de barris de petróleo diários e é a segunda maior produtora do mundo, atrás apenas da Saudi Aramco, da Arábia Saudita.
Na Venezuela, inicialmente foi adotado o regime de concessão, no qual as empresas internacionais exploravam o petróleo e detinham a propriedade da lavra, cabendo ao Estado apenas a obtenção de royalties.
Posteriormente, com a descoberta de grandes reservas de petróleo, começou o processo de revisão das concessões que haviam sido conferidas às empresas internacionais, e, a partir da aprovação, em 1943, da Lei do Petróleo, autorizaram-se novos contratos, desta feita no sistema fifty-fifty, por meio do qual caberia ao Governo venezuelano a metade daquilo que fosse descoberto pelas multinacionais. Tal sistema permanece até hoje.
Mesmo com esses novos modelos contratuais, vários países preferiram partir para a nacionalização do setor, como foi o caso do Irã, ao nacionalizar a Anglo-Iranian, da Líbia e do Egito, ao nacionalizar o Canal de Suez. Outro ato de afirmação de soberania diante das Majors - alcunha mediante a qual se fazia conhecer o poderoso oligopólio de empresas petrolíferas, as também chamadas Sete Irmãs, Shell, Texaco, Móbil, Gulf, Chevrom, Esso e Britsh Petrolium - foi a criação da Organização dos Países Exportadores de Petróleo – OPEP, em 1960. O fortalecimento da soberania nacional contra as Sete Irmãs influenciou ainda a Noruega, que em 1972 instituiu a Statoil para explorar as jazidas do Mar do Norte.
Bem comenta a transição do regime de concessões para outros regimes Paulo Valois Pires (4):
As décadas de 40 e 50 foram marcadas pela reação dos Estados produtores de petróleo contra as concessões outorgadas às companhias internacionais. No início do século, as concessões petrolíferas abrangiam imensos territórios e os royalties pagos eram ínfimos quando comparados ao resultado obtido pelo concessionário dos campos. Com o crescimento da importância estratégica do petróleo, os Estados produtores e as companhias internacionais passaram a incorporar nos contratos de concessão a política do ‘fifty-fifty’, pela qual haveria uma distribuição igualitária dos resultados auferidos com a produção petrolífera entre as partes. O modelo do fifty-fifty foi primeiramente adotado pela Venezuela e, alguns anos mais tarde, pela Arábia Saudita, tornando-se um ‘divisor de águas’ para os países produtores de petróleo.
Essa postura de valorização do nacional foi reforçada pelas diversas resoluções aprovadas na Assembléia Geral da Organização das Nações Unidas – ONU –, ao longo das décadas de 50 e 60, como a Resolução 523 (VI), de 12 de janeiro de 1952, a 626 (VII), de 21 de dezembro de 1952, a 1.314 (XIII), de 12 de dezembro de 1958, a 1.515 (XV), de 15 de dezembro de 1960, a 1.803 (XVII), de 14 de dezembro de 1962, com as quais se reconheceu o direito dos Estados à soberania permanente sobre os próprios recursos naturais.
Na última das resoluções referidas, chegou-se mesmo a mencionar a necessidade de recursos e riquezas naturais serem vistos como elementos básicos do direito à livre determinação dos povos, ressaltando-se a possibilidade de virem a ser reformuladas recomendações anteriores, se fosse o caso.
Esses atos não surgiram no contexto internacional por acaso. Tratava-se de uma resposta à influência quase coercitiva que as grandes empresas petrolíferas exerciam para tentar impor o regime de concessão aos países produtores de petróleo, regime este que terminava por lhes garantir lucros fenomenais. As condições estabelecidas nos contratos de concessão beiravam à espoliação de países já subdesenvolvidos, como foram exemplos o Irã e a Indonésia, quando o pagamento dos royalties girou em torno de U$ 1,65 por tonelada de óleo extraído.
Pode-se afirmar que uma das razões para a política nacionalista implementada no Governo Vargas em relação à Petrobrás foi a necessidade de criar uma empresa estatal forte o suficiente para fazer frente às conhecidas Majors – o que parece ter funcionado. A Petrobrás é atualmente a 20ª companhia do mundo. Foi uma das maneiras encontradas por Vargas para não se submeter ao imperialismo que estava se instaurando em se tratando de exploração de petróleo, para não ter de obedecer a uma estrutura de mercado fortemente concentrada, dominada por cartéis, com imponentes barreiras ao ingresso dos novos concorrentes, preços previamente estipulados e divisão antecipada das áreas de exploração entre as empresas cartelizadas.
Na América Latina, atualmente, também correm ventos estatizadores (5). Na Bolívia, em setembro de 2004, o Presidente, Carlos Mesa, enviou ao Congresso Nacional um projeto de lei que modifica os royalties pagos pelas petroleiras – aumentando-os de 18% para 50% - e que altera o regime de venda do petróleo, passando a ficar a cargo da petroleira estatal - Petrobolívia. Na Argentina, os planos são de criação de uma petroleira estatal, fortalecendo a intervenção no setor. No Peru, o Governo de Alejandro Toledo traça estratégias para fortalecer a estatal Petroperu, não contemplando novas privatizações no setor energético.
Revista Consultor Jurídico, 2 de março de 2005
