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Opinião

Urge resgatar a dignidade das normas orçamentárias

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O Tribunal de Contas da União, no exercício de sua relevantíssima missão institucional de emitir parecer prévio das Contas anuais prestadas pelo presidente da República, deve considerar o cumprimento de inúmeras normas, tendo como destaque a verificação da observância às normas constitucionais, legais e regulamentares na execução dos orçamentos da União e nas demais operações realizadas com recursos públicos federais, em especial quanto ao que estabelece a Lei Orçamentária Anual.

Nesse contexto, insere-se a análise por esta corte acerca da abertura de créditos adicionais realizada pelo Poder Executivo no exercício de 2015.

Nesta oportunidade, não pretendo discorrer ponto a ponto acerca das graves irregularidades encontradas nas contas da ex-presidente no exercício de 2015.

Suficiente mencionar, apenas, que entre as conclusões da análise sobre as Contas do Governo do exercício de 2015, de forma bastante sintética, destacam-se as seguintes irregularidades:

a) Omissão de passivos da União junto ao Banco do Brasil, à Caixa Econômica Federal, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, nas estatísticas da dívida pública divulgadas pelo Banco Central do Brasil ao longo do exercício de 2015;

b) pagamento de dívidas da União junto ao Banco do Brasil e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social sem a devida autorização na Lei Orçamentária Anual ou em lei de créditos adicionais, inclusive com o registro irregular de subvenções econômicas;

c) realização de operações de créditos em descumprimento a disposições legais;

d) abertura de créditos suplementares, por meio de Decretos Não Numerados, contrariando disposições constitucionais e legais;

e) contingenciamentos de despesas discricionárias da União em montantes inferiores aos necessários para atingimento da meta fiscal vigente;

f) abertura de créditos extraordinários por meio de Medidas Provisórias com características de créditos suplementares e especiais e em desacordo com os requisitos constitucionais de urgência e imprevisibilidade;

g) abertura de créditos suplementares qualificados indevidamente como créditos extraordinários, que aumentaram as dotações autorizadas referentes às despesas primárias da União, de forma incompatível com o alcance do resultado primário do exercício;

Não obstante, entendo oportuno tecer breves considerações acerca do exame das presentes Contas do Governo, relativas ao exercício de 2015, realizado por esta corte.

Considero que a avaliação das Contas do Presidente da República é o ápice do controle externo exercido sobre o Executivo Federal, na medida em que pode estabelecer regras de conduta, parâmetros orçamentários e fiscais para toda a Administração Pública Federal e que, pela sua importância institucional, certamente terá reflexos tanto nos entes estaduais quanto municipais.

Nesse contexto, o tribunal, vale repisar, deve considerar o cumprimento de inúmeras normas, tendo como destaque a verificação da observância às normas constitucionais, legais e regulamentares na execução dos orçamentos da União e nas demais operações realizadas com recursos públicos federais, em especial quanto ao que estabelece a Lei Orçamentária Anual.

Considerando que a abertura de créditos adicionais, de qualquer espécie, tem reflexo direto na execução dos orçamentos, é de se concluir, portanto, que tal matéria está no campo de verificação da apreciação das contas prestadas pelo Presidente da República e, por conseguinte, submete-se à sistemática prevista pelos incisos IX do artigo 49 e I do artigo 71, ambos da CF/1988.

Dentre as irregularidades relacionadas aos créditos adicionais, foi verificada ocorrência relacionada ao crédito extraordinário, e o ponto central do questionamento formulado diz respeito aos requisitos para abertura deste tipo de crédito, estabelecidos no § 3º do art. 167 da Constituição Federal, quando determina que sua abertura somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes.

É indiscutível, vale sublinhar, que os requisitos da imprevisibilidade e urgência da despesa submetem-se ao crivo desta Corte de Contas.

Como bem ressaltado pela Secretaria de Macroavaliação Governamental do TCU, em sua análise técnica, “do mesmo modo que esta Corte de Contas, também no exercício de suas competências constitucionais, verifica a aderência dos créditos adicionais suplementares e especiais aos ditames normativos existentes [e.g. abertura de crédito adicional do tipo suplementar por meio de decreto do Executivo], igualmente pode assim proceder em relação aos créditos adicionais extraordinários”.

Em verdade, não é de hoje que o TCU se posiciona contra a utilização de crédito extraordinário em hipóteses não previstas na Constituição. Com efeito, esse tema foi abordado nos Acórdãos 1173/2008-Plenário, 1523/2013-Plenário e 7790/2015-1ª Câmara.

De resto, ao se pronunciar em resposta a consultas formuladas pelo Ministro de Estado da Fazenda acerca da abertura de créditos extraordinários ao orçamento de 2016, o TCU, como não poderia ser diferente, reafirmou sua competência sobre a matéria.

Neste plano, merece destaque trecho do voto proferido pelo eminente ministro-relator do exame das Contas de Governo de 2015, José Múcio, nos seguintes termos: “nesses julgamentos, ficou assente a atribuição precípua do Congresso Nacional em avaliar a relevância e urgência ensejadoras da medida provisória, o que não impede esta Corte de Contas de se pronunciar acerca da imprevisibilidade e urgência da despesa associada ao crédito extraordinário, principalmente por se tratar de exercício ínsito ao dever constitucional de análise das Contas de Governo, que implica a verificação da aderência da execução orçamentária ao arcabouço legal, sem que isso anule ou repercuta no juízo já emitido durante o processo legislativo que levou à sua aprovação”.

Enfatizo que, ao trazer tal discussão para o âmbito das Contas do Governo, automaticamente o TCU está fomentando uma radical mudança no comportamento dos gestores públicos na forma como tratam os orçamentos públicos. Será incomensurável o serviço que este tribunal estará prestando ao país caso possa, efetivamente, contribuir para que os gestores e políticos compreendam e obedeçam à legislação orçamentária, notadamente no que se refere ao uso adequado dos créditos adicionais do tipo extraordinário.

O uso de MPs para criar despesas e alterar o orçamento e a programação financeira da União se tornou praxe há alguns anos, praxe danosa, diga-se, à transparência, à gestão fiscal planejada e ao equilíbrio das contas públicas. Não há como se alcançar a fidedignidade dos dados orçamentários, a verdade orçamentária, em um contexto de falta de planejamento e de transparência, no qual a LOA passa a ser uma peça fictícia, pois constantemente alterada para permitir a abertura de créditos adicionais, sem o cumprimento dos requisitos legais.

Cabe destacar que é o dever precípuo do bom gestor estatal zelar pelo equilíbrio das contas públicas, adotando as medidas necessárias para corrigir desvios capazes de afetar tal equilíbrio, cumprindo as metas e obedecendo aos limites estabelecidos, ao mesmo tempo em que deve buscar a transparência e a publicidade dos fatos, números e operações.

Aliás, os números expostos no relatório referente às contas presidenciais de 2015 e nos últimos Pareceres Prévios emitidos pelo TCU, demonstram justamente o oposto.

De fato, a partir de meados de 2011, a situação fiscal do país foi-se deteriorando. Nos exercícios de 2012, 2013 e 2014, o resultado primário foi alcançado às custas de receitas atípicas, tais como venda de ativos, receitas de concessões, etc. Em adição, além do elevado contingenciamento, o Governo Federal postergou o pagamento de bilhões de reais a cada ano por meio da inscrição de dívidas nos chamados “restos a pagar”, reduzindo muito o real resultado primário.

O desequilíbrio nas contas públicas, portanto, resta mais do que evidenciado: partiu-se de um superávit de R$ 51,3 bilhões (2,1% do PIB) em 2006 para um déficit de R$ 116,7 bilhões (2% do PIB) em 2015.

E foi justamente nesse contexto de desequilíbrio das contas públicas que o Governo Federal se valeu de medidas e instrumentos na gestão financeira e orçamentária que afetaram frontalmente a fidedignidade dos dados do orçamento e os princípios da transparência e da publicidade.

Não há como se alcançar a fidedignidade dos dados orçamentários, a necessária verdade orçamentária, nesse contexto de falta de planejamento e de transparência, no qual a LOA passa a ser uma peça fictícia, pois constantemente alterada para permitir a abertura de créditos adicionais, sem o cumprimento dos requisitos legais.

A abertura de créditos extraordinários por meio das medidas provisórias analisadas no relatório das contas da ex-presidente permitiu ao Poder Executivo a execução de despesas sem a autorização e o controle prévio do Congresso Nacional e, principalmente, sem que fosse devidamente demonstrada a imprevisibilidade das despesas.

De fato, a abertura desses créditos representou flagrante violação à Constituição da República, com distorções no alcance das metas fiscais, na fiel execução da Lei Orçamentária Anual e no cumprimento da LRF.

A abertura abusiva dessa modalidade de crédito, à luz do sistema constitucional-orçamentário brasileiro, cria um verdadeiro orçamento paralelo, sem controle, e que, considerando o contexto de desequilíbrio fiscal, afeta sobremaneira dois pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal: o planejamento e a transparência.

Na atual crise fiscal e econômica por que passa o país, a banalização do uso de medida provisória pelo Poder Executivo para fixar gastos públicos por meio de créditos extraordinários, que camuflam a real natureza dessas despesas e que impactam o cumprimento das metas fiscais fixadas, deve ser objeto de firme condenação por parte do Tribunal de Contas da União. Não é possível permitir que tão importante e excepcional instrumento seja desvirtuado, servindo como estratégia para burlar restrições legais previstas nas normas orçamentárias e fiscais.

Neste amplo e deletério cenário foram emitidas as Medidas Provisórias 686, 697, 702 e 709, que abriram diversos créditos extraordinários, contrariando os diversos dispositivos constitucionais, legais e regulamentares que disciplinam a boa e regular administração financeira e orçamentária do setor público, configurando, em consequência, irregularidades a serem consideradas, no entender do Ministério Público de Contas, e em acréscimo a diversas outras apuradas, como justificativas técnico-jurídicas para a emissão, pelo TCU, de um parecer contrário à aprovação das Contas de Governo de 2015 pelo Congresso Nacional, fomentando, assim, em nossa sociedade e em nossas instituições, o necessário e urgente resgate da dignidade das normas orçamentárias em nosso país.

Cabe destacar, por fim, que, em sessão realizada no dia 5 de outubro, o TCU proferiu, de maneira unânime, parecer pela rejeição das Contas de 2015 da ex-presidente da República, elencando dez irregularidades como fundamento de seu posicionamento. Não foram nelas incluídas, entre outros pontos levantados pelo MP-TCU, a questão relativa a abertura de créditos extraordinários sem o devido respeito aos seus requisitos constitucionais. Não obstante, o voto do eminente ministro-relator, José Múcio, respaldou a posição externada tanto pela Secretaria de Macroavaliação Governamental do TCU quanto pelo Ministério Público acerca das impropriedades e incongruências verificadas nas supracitadas medidas provisórias, qualificando-as, no supracitado parecer, como achados da auditoria realizada nas Contas de Governo, e, em consequência, procedeu à emissão de recomendações quanto a necessidade de serem respeitados os princípios constitucionais e legais concernentes, dirigidas ao Poder Executivo, assim como também recomendou que, em possível parceria com o Poder Legislativo, buscasse esforços no sentido do aperfeiçoamento do “plexo normativo” referente a tal modalidade excepcional de abertura de créditos orçamentários adicionais.  

Paulo Soares Bugarin é procurador-geral do Ministério Público de Contas/TCU.

Revista Consultor Jurídico, 5 de janeiro de 2017, 7h39

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