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Legislação aplicada

Conheça os requisitos essenciais para proposição de ação popular

Qualquer cidadão brasileiro pode questionar judicialmente atos lesivos ao patrimônio público, bem como à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

A previsão, expressa na Constituição de 88, é um reforço feito pelo legislador ao conceito da ação popular, medida presente no ordenamento jurídico brasileiro desde 1824. Atualmente, além do texto constitucional, a ação popular é regulamentada pela Lei 4.717/65.

Direito político de todos os cidadãos, a ação popular é uma forma de aumentar a participação popular na proteção de valores e bens especificados pela Constituição. Na história do Brasil, apenas as Constituições de 1891 e 1937 não previram a ação popular.

O STJ já pacificou o entendimento de que, para a existência de uma ação popular, são necessários três pressupostos: a condição de eleitor do proponente, a ilegalidade ou ilegitimidade do ato e a lesividade decorrente do ato praticado.

No julgamento do REsp 1.447.237, os ministros da 1ª Turma ratificaram o entendimento dos pré-requisitos da ação: “Tem-se como imprescindível a comprovação do binômio ilegalidade-lesividade, como pressuposto elementar para a procedência da ação popular e consequente condenação dos requeridos no ressarcimento ao erário em face dos prejuízos comprovadamente atestados ou nas perdas e danos correspondentes”.

Nos questionamentos que chegam até o STJ, um dos pontos contestados é a legitimidade do cidadão proponente. O entendimento da corte é que basta a apresentação de um título de eleitor válido para justificar a legitimidade ativa do proponente.

No REsp 1.242.800, os ministros da 2ª Turma resumiram a polêmica em torno da legitimidade ativa: “Aquele que não é eleitor em certa circunscrição eleitoral não necessariamente deixa de ser eleitor, podendo apenas exercer sua cidadania em outra circunscrição. Se for eleitor, é cidadão para fins de ajuizamento de ação popular”.

Pedido específico
Outro ponto analisado pelos ministros é que os pedidos feitos no âmbito da ação devem ser específicos e motivados. A recusa da administração em fornecer documentos para instruir a ação nem sempre significa violação de direito líquido e certo, já que solicitações genéricas e desmotivadas não geram nenhuma obrigação ao estado para fornecer informações.

Para os ministros, as informações requisitadas devem ser tecnicamente embasadas, não sendo razoável enviar uma solicitação genérica com a justificativa de que tal documento é imprescindível para a ação. É preciso explicar por que tal documento é necessário para a instrução.

Por outro lado, as informações preservadas sob sigilo por parte do estado também devem ter essa situação justificada, já que não é possível decretar sigilo em um documento apenas para não fornecê-lo ao interessado. O sigilo é reservado às situações em que é imprescindível para a segurança do estado e da sociedade.

Há flexibilidade no que diz respeito à inclusão de documentos e certidões nas ações. A falta de comprovação documental no pedido inicial, por exemplo, não implica inépcia da denúncia. Os ministros já afastaram essa alegação ao analisar o REsp 439.180: “A falta de inclusão dos documentos indispensáveis ao processo na exordial, que dependem de autorização de entidades públicas, não impõe a inépcia da peça vestibular, porquanto o juiz tem a faculdade de requisitá-los aos órgãos, durante a instrução do processo, quando houver requerimento para tanto”.

Anulação dos atos
Preenchidos os requisitos legais, uma ação popular pode levar à anulação dos atos considerados lesivos. Diversas ações populares questionam procedimentos licitatórios feitos pelo poder público.

É cabível a suspensão do ato administrativo considerado lesivo, antes mesmo do julgamento de mérito da demanda, tendo em vista a necessidade de proteger o interesse público.

O prosseguimento da ação popular não precisa de formação de litisconsórcio no polo passivo, isto é, não é preciso comprovar quem seriam os réus diretos na demanda, já que em algumas situações de ato lesivo praticado é impossível identificar as pessoas físicas diretas para figurarem como corrés na ação, junto com o estado.

“Esta corte superior já firmou entendimento no sentido de que não há falar em formação de litisconsórcio passivo necessário entre eventuais réus e as pessoas beneficiadas pelas supostas fraudes nas ações civis públicas por ato de improbidade administrativa”, argumentaram os ministros ao julgar o REsp 1.321.495.

O conceito de ato lesivo é amplo, já que não significa apenas atos que causem prejuízo financeiro direto ao estado. Os atos considerados prejudiciais podem ser por desvio de finalidade, inexistência de motivos e ilegalidade de objeto, entre outros aspectos passíveis de anulação.

Dupla finalidade
Outra possibilidade é o ajuizamento de dupla demanda em âmbito de ação popular: uma para desconstituir o ato lesivo, e outra para condenar os responsáveis. Tal procedimento, segundo os ministros, está de acordo com o que prevê a legislação.

Ao analisar os recursos, os ministros já firmaram o entendimento de que é possível aplicar a condenação na sentença para fixar o quantum das perdas e danos. Para os magistrados, as conclusões de tribunais de origem que verificaram ato ilegal e na mesma decisão estabeleceram danos ao erário são corretas em fixar as perdas e danos.

Sentenças advindas de ações populares possuem efeitos erga omnes, a não ser em casos em que a demanda foi julgada improcedente por ausência de provas. Os efeitos erga omnes são aqueles que alcançam todos e, por isso, impedem o ajuizamento de demandas idênticas.

Vale lembrar que se aplicam as regras do Código de Processo Civil em todos os casos que não contrariem a lei específica da ação popular.

Legislação Aplicada
As informações divulgadas pelo STJ constam na ferramenta Legislação Aplicada, que seleciona e organiza acórdãos e súmulas representativos da aplicação da norma analisada. Para cada artigo, parágrafo, inciso ou alínea, há uma pesquisa automática e atualizada que consulta o acervo de decisões do STJ sobre o assunto.

No caso da ação popular, o usuário pode pesquisar individualmente no sistema do STJ decisões dos ministros em cada um dos artigos da Lei 4.717/65. O serviço está disponível no site da corte. Com informações da Assessoria de Imprensa do STJ.

Revista Consultor Jurídico, 27 de fevereiro de 2017, 13h37

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